III SA/Lu 840/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje adwokatowi J. P. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy ), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) podatku VAT. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2011 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] o rozgraniczeniu nieruchomości. Wójt Gminy w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2003 r. dokonano rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie [...] Gmina [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] stanowiącej własność M.M.S. (aktualnie jego spadkobierczyni, córki D.A.S.) z nieruchomością oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], stanowiąca własność A. i M. małżonków W. Z wnioskiem o wznowienie postępowania w tej sprawie wystąpił A. W. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. Burmistrz Miasta wznowił postępowanie w sprawie kwestionowanej decyzji ostatecznej powołując się na podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1, 5, 6 i 8. Postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyznaczyło Wójta Gminy do rozstrzygnięcia sprawy. W piśmie z dnia [...] marca 2010 A.W. i M.W. poinformowali, że wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na podstawach z art. 145 § 1 pkt. 1, 2 i 5. Stwierdzili, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa art. 145 § 1 i 2 k.p.a. i art. 33 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Po przeprowadzeniu postępowania Wójt Gminy nie stwierdził aby zachodziły podstawy wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. uzasadniające uchylenie decyzji Burmistrza Miasta. Przede wszystkim nie stwierdzono aby dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe lub przedmiotowa decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. Nie doszło także do wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Podniesiono, że strona nie wskazała żadnej decyzji ani wyroku sądu które zostały uchylone a stanowiły podstawę wydanej decyzji. W niniejszej sprawie nie stwierdzono aby wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Twierdzenia strony w tym zakresie nie zostały poparte żadnymi dowodami. Z treści składanych w sprawie przez A. W. pism wynika, że w istocie zarzuca on geodetom przeprowadzającym rozgraniczenie niewłaściwe dokonanie pomiarów oraz kwestionuje sposób prowadzenia postępowania i dobór dokumentów, na podstawie których rozgraniczenia dokonano. Zarzuca także Burmistrzowi Miasta wydanie decyzji bez właściwego rozpoznania sprawy. Tego rodzaju zarzuty nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji ostatecznej, gdyż nie mieszczą się w dyspozycji art. 145 § 1 k.p.a. Na podstawie art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy przedmiotową decyzją mogła żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji, przekazania sprawy sądowi i w toku postępowania sądowego kwestionować sposób rozgraniczenia. Konkludując Wójt Gminy stwierdził, że brak podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. skutkuje odmową uchylenia decyzji ostatecznej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozpatrując odwołanie wniesione przez małż. W. od powyższej decyzji I instancyjnej Kolegium podniosło, że w sprawie związanej z rozgraniczeniem nieruchomości stanowiących własność małż. W. oraz M. S. (obecnie jego następcą prawnym jest D. S.), wydanych zostało wiele orzeczeń administracyjnych oraz wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Kolegium odnotowało szereg nieprawidłowości w toczącym się wznowionym postępowaniu administracyjnym, w tym nieprawidłowość ułożenia materiału dowodowego sprawy, uwzględniło jednak, że jest to skutkiem dużej liczby postępowań równolegle prowadzonych przez różne organy i sądy (m.in. sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji uniemożliwiała rozpoznanie sprawy o wznowienie). Kolegium stwierdziło, że art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W dacie orzekania przez Kolegium upłynęło ponad 5 lat od dnia doręczenia decyzji o rozgraniczeniu A. W., M. W. oraz M. S. W związku z treścią przepisu art. 146 § 1 k.p.a., niecelowe jest uchylenie sprawy do ponownego rozpoznania w celu uzupełnienia materiału dowodowego znajdującego się w Sądzie Rejonowym. W dalszej kolejności SKO podniosło, że uwzględniając specyfikę postępowania wznowieniowego, organ zobowiązany był rozważyć stan dowodów na datę zakończenia postępowania o rozgraniczenie. Organ odwoławczy uznał, że w niniejszym postępowaniu nie jest zasadne przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości i niecelowe jest przeprowadzanie rozprawy administracyjnej. Kolegium oceniło, że postępowania sądowe toczące się przed Sądem Rejonowym I Wydział Cywilny o rozgraniczenie nieruchomości, o zasiedzenie nie nieruchomości i o wydanie nieruchomości nie stanowią przeszkody do rozpatrzenia niniejszej sprawy, wydanie decyzji nie zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Mając na uwadze, obowiązek zbadania w toku wznowionego postępowania zaistnienia zarzucanych podstaw wznowienia - również w razie upływu terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. może zaistnieć tylko w sytuacji gdy przestępstwo zostanie orzeczone przez sąd karny. Zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje na okoliczność wydania decyzji w wyniku przestępstwa. Toczące się postępowania sądowe wskazują na nieprawidłowość działania geodety L. J. w sprawie, niemniej nieprawidłowość działań nie jest przestępstwem - w sytuacji braku orzeczenia sądu karnego o popełnieniu przestępstwa. Przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może zaistnieć w sytuacji, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W ocenie Kolegium zgromadzony materiał dowodowy świadczy o tym, że w dacie wydania decyzji organowi znana była okoliczność braku zgody właścicieli rozgraniczanych działek co do przebiegu granicy. O powyższym świadczy zarówno treść uzasadnienia decyzji o rozgraniczeniu, jak również fakt wydania uprzednio przez Burmistrza decyzji z dnia [...] października 2002 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do sądu. Organ uwzględnił wówczas brak zgody stron co do przebiegu granicy - uwidoczniony m.in. protokole granicznym z dnia 22 czerwca 2002 roku, który zawiera adnotacje o treści oświadczeń A. W. oraz adnotację o odmowie podpisania protokołu przez niego. Burmistrz wydając decyzję o rozgraniczeniu uznał, że zgromadzony materiał dowodowy dokumentujący stan prawny nieruchomości pozwala na określenie przebiegu granic prawnych, uwzględniając czynności i ustalenia dokonane przez geodetę. W ocenie małż. W. materiał stanowiący podstawę do rozgraniczenia został nieprawidłowo zgromadzony i ustalony, co wynika z dowodów w postaci zeznań świadków zgromadzonych w toku późniejszych rozpraw i postępowań sądowych toczących się pomiędzy A. i M. W. a M. S. Kolegium podkreśliło jednak, że nie stanowi to o zaistnieniu przesłanki art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ powyższe dowody z zeznań świadków zgromadzonych w toku późniejszych rozpraw i postępowań sądowych nie istniały w dacie wydania decyzji o rozgraniczeniu, lecz zaistniały po dacie wydania decyzji. W skardze małż. W. na decyzję Kolegium z dnia [...] października 2012 r. zarzucili jej nieścisłości, pomyłki oraz brak należytego przedstawienia chronologii zdarzeń, opieszałe działania organów, naruszenie zasad postępowania administracyjnego oraz zasady poszanowania własności i współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozstrzygana sprawa dotyczy wiąże się z postępowaniem zakończonym ostateczną decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2003 r. znak [...] o rozgraniczeniu nieruchomości – działki nr [...], będącą własnością skarżących, z działką nr [...]. Z akt sprawy wynika, że już w roku 2003 skarżący kwestionują tę decyzję, jako wadliwą (pierwotny wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją datowany jest na [...] września 2003 r.) i swoje stanowisko w tej sprawie nadal podtrzymują. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. W tym miejscu należy tylko zasygnalizować, że prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 29 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 538/07 oddalono skargę na decyzję SKO w Lublinie z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji Burmistrza Miasta. W trakcie postępowania wznowieniowego – prowadzi je od dnia [...] marca 2004 r. inny organ, to jest Wójt Gminy, wyznaczony postanowieniem SKO z dnia [...] marca 2004 r. (k.4, Tom 2 akt adm.) - wydano szereg orzeczeń, w tym decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2004 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy Sądowi Rejonowemu (wyeliminowaną z obrotu prawnego – w trybie art. 156 k.p.a. - decyzją Kolegium z dnia [...] czerwca 2006 r., poddaną kontroli w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 369/06). Kolejna decyzja Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2009 r. o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy do rozstrzygnięcia sądowi powszechnemu, została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] lutego 2010 r. w trakcie kontroli instancyjnej - na mocy art. 138 § 2 k.p.a. – zaś sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (k. 32, Tom 9 akt adm.). SKO w tej sprawie między innymi stwierdziło, że umorzenie postępowania rozgraniczeniowego nie jest dopuszczalnym sposobem zakończenia wznowionego postępowania. Przedmiotem obecnej kontroli sądowej jest decyzja Kolegium z dnia [...] października 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] maja 2011 r. (Nr [...]) o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2003 r. rozgraniczającej działki nr [...] i [...]. Wyniki tej kontroli wskazują, że zaskarżona decyzja Kolegium narusza prawo. Z uwagi na charakter prowadzonego sporu przypomnienia wymaga, że instytucję wznowienia postępowania regulują przepisy art. 145 -152 k.p.a. Wznowienie postępowania administracyjnego jest szczególną instytucją, wprowadzającej wyjątek od ogólnej zasady stabilności orzeczeń administracyjnych - wynikającej z art. 16 k.p.a., pozwalającą na wzruszenie decyzji ostatecznej w przypadkach przewidzianych przez prawo. Wzruszenie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadkach, gdy w grę wchodzą przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1, art. 145 a (i art. 145 b) k.p.a. Rodzaje decyzji kończących wznowione postępowanie określa 151 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu, organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z kolei art. 151 § 2 k.p.a stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Stosownie do art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. oraz w art. 145a k.p.a. i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Według art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, nie występują - określone w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 6 i 8 k.p.a. – przesłanki upoważniające do wzruszenia decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2003 r. o rozgraniczeniu. Wójt Gminy wyjaśnia, że nie ma ustawowych podstaw uzasadniających uchylenie w/w decyzji. Argumentuje między innymi, że nie można mówić o tym, aby dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, jak też, aby decyzję wydano w wyniku przestępstwa. Organ podnosi, że nie ma nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Zdaniem organu, przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (na ich podstawie dokonano rozgraniczenia), nie zobowiązują organu do uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Nie doszło również do wydania decyzji w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Jak podnosi organ I instancji, strona zresztą nie wskazuje żadnego rozstrzygnięcia (w postaci decyzji, czy wyroku sądu), stanowiącego podstawę decyzji o rozgraniczeniu. W tych warunkach organ dochodzi do przekonania, że należy odmówić - na mocy art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - uchylenia ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu. W myśl zasady dwuinstancyjności postępowania, rzeczą Kolegium było ponownie rozstrzygnąć sprawę załatwioną decyzją Wójta Gminy i odnieść się do każdej z omówionych przez organ przesłanek wznowieniowych. Tymczasem Kolegium ogranicza swoje rozważania w istocie do stwierdzenia, że nie występują przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. i rozstrzygające znaczenie w sprawie ma treść art. 146 § 1 k.p.a. mimo, że organ I instancji nie wypowiada się na temat skutku upływu czasu w kontekście możliwości wzruszenia decyzji o rozgraniczeniu. Zaskarżona decyzja jest wadliwa również z innego powodu. Stosownie do art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Jeśli Kolegium przyjmuje, że upływ okresu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, to w konsekwencji powinno się wypowiedzieć – w świetle art. 151 § 2 k.p.a. - czy decyzję o rozgraniczeniu wydano z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności z powodu których nie można uchylić tejże decyzji. Tego jednak zagadnienia nie porusza Wójt Gminy w swojej decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Powyższe oznacza, że Kolegium narusza nie tylko przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (ponieważ nie rozpatruje sprawy w jej całokształcie, nie analizuje wszystkich żądań strony skarżącej i nie ustosunkowuje się do wskazanych przez stronę podstaw wznowieniowych), ale również i przepis art. 146 § 1 k.p.a. dopatrując się w nim podstawy do wyrażenia oceny przez organ odwoławczy o niecelowości uchylania decyzji organu I instancji w celu uzupełnienia materiału dowodowego "znajdującego się w Sądzie Rejonowym [...]" w sytuacji, kiedy upłynęło ponad 5 lat od dnia doręczenia stronom decyzji rozgraniczeniowej. Wykładnia art. 146 § 1 w powiązaniu z treścią art. 151 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że pierwszy z tych przepisów ma zastosowanie, gdy wystąpiły w danej sprawie podstawy wznowieniowe ale z powodu upływu czasu ostateczna decyzja mimo, że jest ona niezgodna z prawem, nie może być uchylona. Innymi słowy organ wydaje decyzję stwierdzającą wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa jeżeli zachodzą podstawy do wznowienia postępowania i równocześnie występują przesłanki negatywne z art. 146 k.p.a. (związane z upływem czasu). Tego rodzaju oceny Kolegium unika, co powoduje, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie wiadomo, czy nie występują podstawy wznowieniowe i wobec tego decyzja o rozgraniczeniu – wbrew stanowisku skarżących - nie jest dotknięta poważnymi wadami, czy też upływ czasu - pomimo zaistnienia uchybień, na które skarżący się powołują od wielu lat (od 2003 r.) – pozbawia organ prawa wzruszenia rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu. Oczywistą niedokładnością ze strony Kolegium jest ustalenie, że skarżący domagali się od M. S. wydania nieruchomości i wystąpili w tym celu z pozwem. Z materiału dowodowego wynika, że to M. S. żądał wydania nieruchomości (pasa gruntu o pow. 0,05 ha położonego w granicach działki nr 493/1 stanowiącej własność skarżących). W aktach sprawy znajduje się odpis pozwu M. Syndyka (k. 10, Tom 11 akt adm.). Należy również zwrócić uwagę na to, że organ odwoławczy stwierdza liczne braki w materiale dowodowym, niemniej jednak nie konkretyzuje, na czym te braki polegają, jakich dowodów nie ma w aktach sprawy, jak też nie wyjaśnia, jaki to ma wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O należnym wynagrodzeniu przysługującym profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżących orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a