III SA/Lu 852/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego odmowy wznowienia postępowania modernizacyjnego ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...], Starosta J. odmówił wznowienia postępowania modernizacji ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie granic i powierzchni działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym J. L. T. m. J. L. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 23 maja 2012 r. J. N. w trybie skargowym wniosła pismo do Starosty o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków, zarzucając, że w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków powierzchnia działki zmniejszyła się o 10 arów, a szerokość działki zmniejszyła się z 10,80 m do 9,90-9,61 m. Skargę wniesioną na podstawie art. 235 Kodeksu postępowania administracyjnego uznano za żądanie wznowienia postępowania, jednakże w uzasadnieniu wykazano brak podstaw do wznowienia, co skutkowało odmową wznowienia postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia M. N., działającego w imieniu matki – J. N., postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., znak [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w roku 2006 Starosta J. przeprowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków obrębu 5-J. L. T. na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.; dalej jako: P.g.k.). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlegał wyłożeniu, przez okres 15 dni roboczych w siedzibie starostwa powiatowego i po upływie tego terminu stał się obowiązującym operatem. Informację o tym fakcie Starosta J. zamieścił w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. W terminie 30 dni od daty ogłoszenia można było składać zarzuty dotyczące danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Po upływie tego terminu pisma dotyczące modernizacji, zgodnie z art. 24a ust. 12 P.g.k., traktuje się jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów. J. N. nie zapoznała się z wyłożonym projektem operatu, ani też nie wniosła zastrzeżeń po ogłoszeniu informacji w dzienniku urzędowym. Granice działek w toku modernizacji nie były ustalane na gruncie, lecz zostały przyjęte z operatu z założenia ewidencji gruntów, zarejestrowanego w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w dniu 27 lipca 1968 r. za numerem [...]. W związku z powyższym złożony przez J. N. wniosek o zmianę granic działki nr [...] z roku 2012 może być rozpatrywany jedynie jako aktualizacja operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przekazane przez stronę w toku postępowania dokumenty (przedwojenne i z roku 1998) nie stanowią, w świetle przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dokumentów skutkujących wprowadzenie zmiany odnośnie działki nr [...], bowiem nie zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy stwierdzić, że w procesie modernizacyjnym ewidencji gruntów i budynków nie jest wydawana decyzja administracyjna. Zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego wznowione może być tylko postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli zachodzą przesłanki zawarte w punktach l - 8 art. 145 § 1 k.p.a. Art. 145 k.p.a. nie odnosi się do postępowania modernizacyjnego ewidencji gruntów i budynków, dlatego też nie ma możliwości wznowienia lub odmowy wznowienia postępowania. Z treści pisma J. N. wynika, że nie zgada się ona ze zmianą powierzchni działki dokonanej podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków, ale nie żąda wznowienia postępowania modernizacyjnego. Organ pierwszej instancji w sposób samowolny sprecyzował pismo, jako wniosek o wznowienie postępowania. Ponadto powołany w uzasadnieniu postanowienia Starosty J. art. 235 k.p.a. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ dotyczy możliwości wniesienia skargi w sprawie w której wydano decyzję ostateczną. W związku z tym wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania było niezasadne i należało je uchylić a postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Dostarczone przez stronę dokumenty nie dają podstaw do wprowadzenia żądanych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Taka zmiana może być wprowadzona w każdym czasie, jednak tylko po dostarczeniu sporządzonej przez geodetę uprawnionego, na własny koszt, odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierającej wykazy zmian danych ewidencyjnych. W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie z [...] października 2012 r. J. N., reprezentowana przez syna M. N. podniosła, że w następstwie przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków powierzchnia jej działki (nr [...]) zmniejszyła się z 10 arów do 834 m2, a szerokość działki – z 10,8 m do 9,90 – 9,61 m. Prawidłowa wielkość działki wynika z przedkładanych w toku postępowania dokumentów – aktu notarialnego kupna działki z 28 grudnia 1979 r., mapy przedwojennej terenu oraz pomiarów geodety uprawnionego, wykonanych na zlecenie skarżącej w 1998 r. Dokumenty te stanowią logiczną całość i potwierdzają, że w dniu 13 grudnia 1979 r. działka nr [...] miała powierzchnię 10 a, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z tej daty. Podstawą modernizacji był szkic polowy z 6 października 1966 r., a więc wykonany 13 lat wcześniej. Taki szkic nie mógł być podstawą modernizacji ewidencji. Granice działki nr [...] w chwili kupna (w 1979 r.) były wyznaczone w sposób bezsporny. Chybiony jest argument organu, że skarżąca mogła zgłaszać zastrzeżenia do modernizacji w określonym terminie. Opiera się on na nierealnym wymaganiu, aby właściciele działek na bieżąco (codziennie) zapoznawali się z ogłoszeniami Starostwa Powiatowego i publikacjami w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami prawnymi skutkującymi koniecznością jego uchylenia (stwierdzenia nieważności). W sprawie kluczowe znaczenie ma przedmiot rozstrzygnięć obydwu organów. Organ I instancji – Starosta J. – postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. odmówił wznowienia postępowania modernizacji ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie granic i powierzchni działki nr [...]. Rozpatrujący zażalenie organ II instancji trafnie wytknął Staroście kluczowy dla sprawy błąd, jakim było bezpodstawne nadanie pismu J. N. z dnia 18 maja 2012 r. charakteru wniosku o wznowienie postępowania. Takie żądanie nie zostało w piśmie w żaden sposób sformułowane. Co więcej – wznowienie postępowania w sprawie modernizacji ewidencji nie jest w ogóle dopuszczalne. Z art. 145 k.p.a. jednoznacznie wynika, że tryb wznowienia postępowania może być stosowany wyłącznie do spraw zakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Z mocy odesłania zawartego w art. 126 k.p.a. tryb ten może być odpowiednio stosowany do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz postanowień określonych w art. 134 k.p.a. W trybie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, przeprowadzanej na podstawie art. 24a P.g.k. decyzje administracyjne są wydawane dopiero po ogłoszeniu informacji, że projekt operatu stał się operatem i dotycząc zgłaszanych na tym etapie zarzutów. Tryb modernizacji w świetle art. 24a P.g.k. przebiega następująco: starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków. Informacje te podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia projektu poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszeniu jej w prasie o zasięgu krajowym. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. Zgłoszone uwagi są rozpatrywane przez upoważnionego pracownika starostwa, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych, kartograficznych lub taksacyjnych, związanych z opracowaniem projektu operatu ewidencyjnego. Osoby te rozstrzygają o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, bo zgłaszający uwagi jest informowany o sposobie rozpatrzenia uwag. Sporządza się również stosowną wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole. Po upływie terminu na zgłaszanie uwag projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa. Na tym etapie możliwe jest (w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia informacji) zgłaszane zarzutów do danych zawartych w ewidencji przez każdego, czyjego interesu prawnego dotyczą te. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. Szczególnie istotny w sprawie jest art. 24a ust. 12 P.g.k., zgodnie z którym zarzuty zgłoszone po terminie 30 dnia od dnia ogłoszenia informacji o tym, że projekt operatu stał się operatem, traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżąca wnosiła zarzuty po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego nr 180 z dnia 17 listopada 2006 r. Jak trafnie zauważył organ II instancji, pismo skarżącej z dnia 18 maja 2012 r. powinno być potraktowane zgodnie z art. 24a ust. 12 jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, co oznacza konieczność wydania przez Starostę decyzji o wprowadzeniu lub odmowie wprowadzenia zmian. Trafnie również organ II instancji wytknął Staroście błędne powołanie się na art. 235 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Jak już wyżej wywiedziono pismo skarżącej z dnia 18 maja 2012 r. należało potraktować jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków, a zatem rozpoznać w trybie ogólnego postępowania administracyjnego, a nie – uproszczonego postępowania w sprawie skargi i wniosków. Skoro Starosta bezzasadnie przyjął, że skarżąca wnosi o wznowienie postępowania, to nie mógł stosować przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, prawidłowo zatem organ II instancji uchylił postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. Stosowany odpowiednio (art. 144 k.p.a.) do zażaleń art. 138 k.p.a. nie przewiduje rozstrzygnięcia ograniczającego się tylko do uchylenia zaskarżonego zażaleniem postanowienia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie mógł orzec w sprawie merytorycznie (uchylić zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty sprawy), gdyż oznaczałoby to prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania. Podobnie – niedopuszczalne byłoby wydanie postanowienia kasacyjnego – uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę. Nie można przekazać sprawy do rozpoznania w innym trybie niż zostało wydane zaskarżone postanowienie. Skoro postanowienie w I instancji zostało wydane w trybie nadzwyczajnym, ponowne rozpatrzenie sprawy w wyniku przekazania przez organ II instancji mogłoby nastąpić tylko w trybie nadzwyczajnym. Jak wyżej wskazano – wniosek skarżącej z dnia 18 maja 2012 r. powinien być rozpatrzony w trybie zwykłym, jako wniosek o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków. W związku z tym konieczne było uchylenie postanowienie o odmowie wznowienia postępowania i umorzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym, co prawidłowo uczynił organ II instancji. Zaskarżone do sądu postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zakończyło jedynie wadliwie prowadzone postępowanie w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania. Nadal jednak pozostaje niezałatwiony wniosek (pismo) skarżącej z dnia 18 maja 2012 r., dotyczące zmian w ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie granic i powierzchni działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym J. L. T., m. J. L., do którego znajdzie zastosowanie art. 24a ust. 12 P.g.k. Pewnym błędem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego było nie dość silne zaakcentowanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia konieczności rozpoznania wniosku skarżącej, nie jest to jednak błąd mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Aktualnie obowiązkiem Starosty J. będzie zatem rozpoznanie wniosku skarżącej z dnia 18 maja 2012 r. w prawidłowym trybie i wydanie stosownej decyzji: wprowadzającej zmiany w ewidencji lub odmawiającej wprowadzenia zmian, w zależności od wyników postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem skargi do sądu było postanowienie o skutkach wyłącznie procesowych – prowadzące do formalnego zakończenia wadliwie prowadzonego postępowania w trybie nadzwyczajnym. Na tym etapie postępowania nie jest możliwa ocena zasadności żądań skarżącej odnośnie wprowadzenia zmian w ewidencji. O tych żądaniach musi najpierw rozstrzygnąć organ administracji – Starosta J. W związku z powyższym niemożliwie jest w chwili obecnej odnoszenie się do podnoszonych w skardze argumentów, dotyczących wprowadzenia stosownych zmian w ewidencji (przywrócenia stanu sprzed modernizacji). Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).