III SA/Lu 861/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.: 1) uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta L.z dnia [...] 2011 r., nr [...] odmawiającą uchylenia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych z dnia [...] 2011 r., nr [....] na sprzedaż i podawanie napojów zawierających powyżej 18 % alkoholu przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu: W., [..] Lublin, ul. K.[...]w okresie od [...] 2011 r. do dnia [...] 2016 r., udzielonego B. B.j; 2) uchyliło w całości wskazane wyżej zezwolenie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 2011 r.; nr [...] na sprzedaż i podawanie napojów zawierających powyżej 18 % alkoholu; 3) odmówiło wydania zezwolenia B. B.na sprzedaż i podawanie napojów zawierających powyżej 18 % alkoholu przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu: W., [...] L., ul. K. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podniosło, że w dniu [...] 2011 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek J. W. o wznowienie postępowania i uchylenie w całości, a także wstrzymania wykonania udzielonych B. B.zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Decyzją nr [...], z dnia [...] 2011 r., Prezydent Miasta L. odmówił uchylenia udzielonego B. B. zezwolenia z dnia [...] 2011 r., nr [...], na sprzedaż i podawanie napojów zawierających powyżej 18 % alkoholu przeznaczonego do spożycia w wyżej opisanym miejscu sprzedaży. Na skutek odwołania J. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.stwierdziło, że w sprawie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że właściciele budynku wielorodzinnego, w którym zlokalizowana jest winiarnia, w tym J.W., nie wyrazili zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w zajmowanym przez B. B. lokalu. SKO podniosło, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia 26 kwietnia 2011 r. Przewodniczącej Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów w L., wynika, iż budynek przy ul. K. [...] w L. jest budynkiem o charakterze budynku mieszkalnego. W budynku nie została ustanowiona odrębna własność lokali. Współwłasność budynku jest współwłasnością w częściach ułamkowych. SKO zauważyło, że wobec powyższego zastosowanie do tej współwłasności mają przepisy kodeksu cywilnego, a w myśl art. 199 kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Wobec tego w sprawie uprawnienie właściciela do wyrażenia pisemnej zgody na wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym, o którym mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przysługują łącznie wszystkim współwłaścicielom nieruchomości wspólnej. Zgody takiej każdy ze współwłaścicieli indywidualnie nie wyraził, a wobec tego nie został spełniony warunek określony w powołanym wyżej przepisie. Z tych przyczyn SKO oceniło, że wniosek B.B. z dnia [...] 2011 r., o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, nie spełniał i nie spełnia wymogów formalnych w postaci dołączenia doń pisemnej zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym mieści się punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych., co skutkuje koniecznością uchylenia wydanego zezwolenia z dnia [...] 2011 r. i odmową wydania zezwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B.B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] 2011 r., zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 75 § 1 i 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ odwoławczy stwierdził, iż stosownie do art. 20 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. W ocenie skarżącej, ewidencja gruntów nie może być wyłącznym dowodem dla celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a w szczególności art. 18 ust. 6 pkt 3, przy jednoczesnym pominięciem innych dowodów. Organ odwoławczy powołał się jedynie na ewidencję gruntów z dnia [...] 2011 r. oraz pismo z dnia [...] 2011 r. Przewodniczącej Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów w L., tymczasem dowodem w sprawie stwierdzającym obiektywnie stan faktyczny nieruchomości są oględziny z dnia 19 kwietnia 2011 r. dokonane przez organ I instancji. W ocenie skarżącej, należy przed ewidencją gruntów dać pierwszeństwo oględzinom, jako stwierdzającym stan obecnie istniejący na nieruchomości przy ul. K. [...], tym bardziej, że art. 21 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wyłącza innych dowodów w zakresie oznaczenia nieruchomości dla celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w odniesieniu do art. 18 ust. 6 pkt 3. Zdaniem skarżącej, złożone do akt sprawy inne dokumenty dowodzą, że budynek mimo niedokonania zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na cele niemieszkalne, nie ma charakteru budynku mieszkalnego wielorodzinnego: pismo Wydziału Podatków Urzędu Miasta L. z dnia [...] 2011 r., pismo Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów z dnia [...] 2011 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W obszernym uzasadnieniu tej odpowiedzi, odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał miedzy innymi, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter dokumentu urzędowego i szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a., a wobec tego nie można jej uznać za dowód równorzędny z oględzinami, jak sugeruje to skarżąca. Oględziny nie dają wiarygodności, że obserwowany stan fatyczny jest zgodny ze stanem prawnym, czyli w przypadku zmiany sposobu użytkowania lokalu, nie ma pewności, że nie jest to samowola budowlana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że organ odwoławczy uchylając w całości decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 2011 r. oraz zezwolenie Prezydenta Miasta L.z dnia [...] 2011 r. i odmawiając wydania zezwolenia B. B. na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, wyraził pogląd, że wniosek B. B.j o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, nie spełniał i nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356). Zgodnie z tym przepisem (art. 18 ust. 6 pkt 3), do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Ponadto wnioskodawca winien przedłożyć m.in. dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 6 pkt 2). Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawczyni w dacie złożenia wniosku o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie dysponowała pisemną zgodą na sprzedaż napojów alkoholowych, udzieloną przez którykolwiek z podmiotów wskazanych w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W ocenie skarżącej nie była ona zobowiązana do przedstawienia takiej zgody, gdyż kamienica przy ul. K. w L. jest budynkiem wielorodzinnym o charakterze usługowym, gdzie mieszczą się dwa lokale gastronomiczne, trzy sklepy, pomieszczenia biurowe oraz jeden lokal mieszkalny, a zatem art. 18 ust. 6 pkt 3 nie ma zastosowania w sprawie (pismo wnioskodawczyni z dnia 17 marca 2011 r.; k. – 4v. akt adm.). Należy zauważyć, że zagadnienie charakteru omawianego budynku było przedmiotem ustaleń czynionych przez organ w toku postępowania o udzielenie B. B. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, na skutek czego organ pozyskał dokument - pismo Przewodniczącej Zarządu Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów w L. z dnia [...] 2011 r. (k. – 5 akt adm.) informujący, że budynek ten jest budynkiem o charakterze mieszkalnym, w którym znajduje się [...] lokali użytkowych o powierzchni [...]m2 i 2 lokale mieszkalne o łącznej powierzchni [...] m2. Ponadto organ uzyskał informację z Urzędu Miasta L., że nieruchomość stanowi współwłasność [...]osób (pismo z dnia [...] 2011 r.; k. – 9 akt adm.), a w aktualnej ewidencji gruntów i budynków przy ul. K. [...] ujawnionych jest [...] lokali mieszkalnych i [...] lokali usługowych (pismo z dnia 11 kwietnia 2011 r.; k. 12 kat adm.). Wprawdzie skarżąca zakwestionowała mieszkalny charakter budynku, wskazując, że podstawą ustaleń faktycznych w sprawie powinny być oględziny budynku dokonane w dniu [...] 2011 r., to takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia. Po pierwsze z treści notatki służbowej z czynności oględzin dokonanych w dniu [...] 2011 r. (k. 22 kat adm.) wynika, że w budynku znajdują się co najmniej dwa lokale mieszkalne i jeden o nieznanym przeznaczeniu, zaś pozostałe lokale wykorzystywane są do różnych celów. Po drugie, jest bezsporne, że w ewidencji gruntów i budynków, co do budynku przy ul. K. [...] ujawnionych jest [...] lokali mieszkalnych i [...] lokali usługowych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego żaden z dowodów z dokumentów zgromadzonych przez organ w toku postępowania o udzielenie B.B. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie dawał podstaw do przyjęcia, że budynek przy ul. K. [...].utracił charakter budynku mieszkalnego wielorodzinnego w rozumieniu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W tym stanie rzeczy, skoro skarżąca nie złożyła w toku postępowania o udzielenie jej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych pisemnej zgody na sprzedaż napojów alkoholowych, udzielonej przez zarządcę albo administratora budynku, to jedynie współwłaściciele tego budynku mogli udzielić takiej pisemnej zgody, co w sprawie także nie miało miejsca. Okoliczność ta jest bezsporna, przy czym organ prowadzący postępowanie o udzielenie B.B. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych był o tym poinformowany przez jednego że współwłaścicieli – J.W., którego ów organ uznał za stronę postępowania – dopuszczając do udziału w sprawie (k. 21 i nast. akt administracyjnych), a jednocześnie zaniechał doręczenia mu zezwolenia udzielonego B. B. Tym samym organ uniemożliwił tej stronie rzeczywistego udziału w postępowaniu, co wypełnia ustawową przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że jakkolwiek postępowanie organu udzielającego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie było konsekwentne, gdyż z jednej strony organ uznał J. W. za stronę w sprawie, a z drugiej strony zaniechał doręczenia mu zezwolenia, to brak takiej konsekwencji nie może działać na niekorzyść strony, która – co jest bezsporne – jest podmiotem współuprawnionym do wyrażenia zgody na sprzedaż napojów alkoholowych we wskazanym wyżej budynku mieszkalnym wielorodzinnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2009 r., II GSK 1060/08). Co więcej, gdyby nawet przyjąć, że skarżąca mogła dysponować – czego jednak nie wykazała – zgodą na sprzedaż napojów alkoholowych w tym budynku udzielona przez zarządcę – Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów w L., to podkreślić należy, że czynność prawna w zakresie prawa publicznego, jaką jest pisemna zgoda realizująca funkcję ochronną z przepisu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi względem wszystkich współwłaścicieli budynku, nie może być uznana jako czynność zwykłego zarządu nie wymagająca zgody wszystkich współwłaścicieli, chociażby z uwagi na ujemne konsekwencje wynikające ze sprzedaży napojów alkoholowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2011 r., II GSK 854/10). Fakt, że budynek stanowi współwłasność oraz brak było w dacie wydawania zezwolenia pisemnej zgody na sprzedaż alkoholu, wyrażonej przez wszystkich współwłaścicieli budynku stanowił istotną okoliczność faktyczną, istniejącą w dniu wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, udzielonego B. B. w dniu [...] 2011 r. Należy zatem stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała podstawa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do wznowienia postępowania, a w konsekwencji także wzruszenia pierwotnego zezwolenia z dnia 27 kwietnia 2011 r. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 k.p.a. właściwy organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie zasadności wznowienia postępowania, powinien co do zasady (1) odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, jeżeli stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, o jakich mowa w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145 b k.p.a. albo (2) uchylić decyzję dotychczasową, jeżeli stwierdzi, że wspomniane podstawy zaistniały w sprawie, w takiej sytuacji organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Z toku dotychczasowych rozważań wynika, że organy administracji publicznej trafnie powołały się na art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Trzeba jednak podkreślić, że w takim przypadku wznowienie postępowania oznacza, że organ administracji publicznej rozpatruje ponownie całą sprawę, tak jakby wniosek inicjujący pierwotne postępowanie został dopiero złożony. Mając na uwadze, że decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 2011 r. zapadła z naruszeniem art., 18 ust. 6 pkt 3 ustawy, Kolegium zasadnie ją uchyliło, a także poprawnie rozstrzygnęło w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia [...] 2011 r. Pozostałe zarzuty przytoczone w skardze są również są chybione. Wbrew twierdzeniom skarżącej – decyzja organu odwoławczego zapadła po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.