III SA/Lu 875/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a., rozpoznało zażalenie M. K. i utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości (działek nr [...] i nr [...]) położonych w K.. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało między innymi, że: - w roku 1991 przeprowadzono postępowanie rozgraniczeniowe i ustalono granice pomiędzy działkami nr [...] (obecnie działka nr [...]) i nr [...] (według nowej ewidencji – nr [...]); - postępowanie to zakończono decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] czerwca 1991 r. utrzymaną w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 1991 r.; - dokumentację z ustalenia przebiegu granic przekazano do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; - brak podstaw do prowadzenia nowego postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji, kiedy zawarto ugodę mającą moc ugody sądowej i wyznaczono sporne granice; - zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. należało wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wobec występującej w sprawie przesłanki "przedmiotowej" polegającej na rozgraniczeniu nieruchomości; - ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wyłącza zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego; w związku z tym wydane przez organ I instancji postanowienie było zaskarżalne i podlegało kontroli instancyjnej; - w sprawie istnieje możliwość wznowienia znaków granicznych w celu ich odtworzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła M. K. zarzucając naruszenie: 1/"rozdziału 6" ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości lub niewznowienia z urzędu postepowania w tej sprawie; 2/ art. 104 i art. 123 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia, a nie decyzji; 3/ art. 61a K.p.a. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu ; 4/ przepisów o właściwości rzeczowej przez SKO w Z.. Skarżąca podniosła również zarzut, że organ był bezczynny i przekroczył termin 6 miesięcy, w ciągu, którego powinien był merytorycznie rozpoznać sprawę. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, że organ bezpodstawnie nie rozpatrzył jej wniosku o rozgraniczenie. Zawarta ugoda w 1990 r. nie oznaczała rozgraniczenia w rozumieniu przepisów rozdziału 6 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i zakończenia sporu granicznego. Nie wyznaczono wówczas granic działek i nie utrwalono tych granic w terenie. Geodeta "zrobił to za biurkiem", a to uzasadnia zarzut o pozorności rozgraniczenia, które powinno być przez organ wznowione z urzędu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. zwłaszcza, że do chwili obecnej granice są sporne i nie zostały ustalone. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Tytułem wstępu należy podnieść, że stosownie do art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2015 r. poz. 520), rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (ust. 1). Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (ust. 2). Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy (ust. 3). Zgodnie z art. 30 cyt. ustawy, wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony (ust. 1). Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scalaniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia (ust. 2). Na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie (ust. 4). Zgodnie z art. 31 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W myśl ust. 2 art. 31, przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Według art. 31 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. W świetle art. 31 ust. 4 w razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. W zdaniu drugim powyższy przepis stanowi, że ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej. Kolejne przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 32 – 39) zawarte w rozdziale 6 zatytułowanym "Rozgraniczanie nieruchomości" dotyczą wydawania przez organ decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości (art. 33), umarzania przez organ postępowania administracyjnego i przekazywania sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34), kwestii ustalania przebiegu granic na obszarach objętych postępowaniem scaleniowym (art. 35), prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego przez sąd powszechny przed którym toczy się sprawa o własność lub o wydanie nieruchomości albo jej części (art. 36), wykonywania orzeczeń sądowych o rozgraniczenie nieruchomości z udziałem geodety (art. 37), obowiązku właścicieli lub osób władających gruntami ochrony znaków granicznych (art. 38) oraz zagadnienia wznawiania położenia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych bez konieczności przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego i wyznaczania punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków (art. 39). Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. odmówiono wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa. Stosownie do art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a § 2 K.p.a. przewiduje, że na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania (wniosku strony). Początkowy zatem etap rozpoznania sprawy organ administracji obejmuje badanie istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących dopuszczalność postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie – wbrew zarzutom i wnioskom skargi - zasadnym jest stanowisko organów obu instancji, że zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie i przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Wystąpiła bowiem "inna uzasadniona przyczyna", o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a., uniemożliwiająca wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Unormowanie art. 61a § 1 K.p.a. wskazuje przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania. Ustawodawca posługuje się w tym przypadku klauzulą generalną w postaci "innych uzasadnionych przyczyn". Za takie zaś przyczyny należy uznać sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W wyroku z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 563/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że taką oczywistą przeszkodą jest okoliczność, że w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Bezspornym jest, że przeprowadzono postępowanie rozgraniczeniowe (wszczęte na wniosek N. i A. małż. M. ) i zakończono je decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] czerwca 1991 r. Powyższą decyzją wydano w trybie art. 31 i art. 34 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Decyzją tą organ, po pierwsze, umorzył postępowanie o rozgraniczenie działki oznaczonej nr [...] (stanowiącej własność N. i A. małż. M.) z działką nr [...] (należącą do K. M.) - z uwagi na zawartą przed geodetą ugodę, a po drugie, zatwierdził ustaloną protokolarnie w toku rozgraniczenia granicę pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] (będącą własnością C. i S. małż. R.). Dokumentację sporządzoną przez geodetę w trakcie postępowania rozgraniczeniowego (w tym operat) przekazano do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (i zarejestrowano pod numerem [...]). Nie budzi większych wątpliwości, że działce nr [...] (według oznaczenia z poprzedniej ewidencji gruntów) odpowiada obecnie działka nr [...], zaś działce nr [...] (według starej ewidencji) - aktualnie działka nr [...] (należąca do skarżącej M. K.). Wspomniana decyzja została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 1991 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo argumentuje, że w tych okolicznościach, stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a. należało w drodze postanowienia odmówić wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie zgadza się ze sposobem zakończenia postępowania rozgraniczeniowego w roku 1991 i kwestionuje poprawność ustalenia przez geodetę granic nieruchomości, a tym samym legalność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] czerwca 1991 r. Niezasadny jest zarzut, że obowiązkiem organu było wznowić z urzędu "pozorne" rozgraniczenie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Powyższy przepis określa, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczna wznawia się postępowanie, jeżeli dowody na których podstawie ustalono istotne okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Należy zasygnalizować, odnosząc się do zarzutu o braku działań ze strony organu w kwestii wznowienia postępowania rozgraniczeniowego, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat. Nieskuteczny jest zarzut skarżącej, że nie ustalono i nie utrwalono granic nieruchomości podczas wcześniejszych czynności rozgraniczeniowych. Skarżąca nie poparła swojego wniosku o "fałszywości ugody" żadnym dowodem. Wykazała jedynie, że nabyła działkę nr [...] (na podstawie aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] września 2013 r.) od M. i B. małż. M., którzy oświadczyli (jak to odnotowano w paragrafie 1. umowy sprzedaży), że toczy się spór sądowy o granicę działki nr [...] z właścicielem działki nr [...]. Nie wykazała, że granice działek uległy zmianie od czasu rozgraniczenia przeprowadzonego w 1991 r. Wręcz przeciwnie dołączony do wniosku załącznik nr [...] w postaci wyrysu z mapy ewidencyjnej z dnia [...] sierpnia 2013 r. – zaopatrzony klauzulą, że dokument ten jest przeznaczony do dokonywania wpisu do księgi wieczystej - wskazuje dokładnie nie tylko przebieg granicy pomiędzy działką nr [...], ale również miejsce posadowienia budynku na działce nr [...]. Skarżąca przyznaje w zażaleniu z dnia [...] stycznia 2015 r., że ugoda zawarta przed geodetą dotyczyła zgody na zalegalizowanie samowoli budowlanej (dokonanej przez poprzedniego właściciela działki nr [...], który wzniósł budynek w granicy bez pozwolenia). Wniosek skarżącej z dnia [...] października 2014 r. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nie mógł być pozytywnie załatwiony. We wniosku strona podaje, że na jej działce nr [...] samowolnie postawiono murowany słup bez zgody poprzedniego właściciela oraz bez zgody skarżącej. Treść wniosku nie precyzuje, kiedy wybudowano murowany słup ogrodzeniowy. Dopiero w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. (zatem po wydaniu przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego) skarżąca podniosła, że 4 lata temu zaistniała nowa sytuacja prawna z uwagi na fakt, że nowy posiadacz działki nr [...] W. M. wybudował od strony ulicy sporny słup ogrodzeniowy. We wcześniejszych wyjaśnieniach (w tym zawartych w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r.) skarżąca nie precyzowała daty budowy słupa. Wspomniane pismo z dnia [...] lutego 2015 r. zawiera także wzmiankę o wybudowaniu ogrodzenia przez W. M.. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika kiedy ogrodzenie to zostało wybudowane. Załącznik nr [...] do wniosku o przeprowadzenie rozgraniczenia – zdaniem skarżącej - określa teren zajęty nielegalnie przez W. M.. Treść przedmiotowego wniosku wskazuje, że ww. załącznik stanowi kopię wyrysu sporządzonego przez geodetę w roku 2013. Z akt sprawy wynikało zatem, że skarżąca kupując w 2013 r. działkę nr [...] wiedziała dokładnie, jaki jest stan tej nieruchomości. Nie wynikało natomiast, aby zmieniły się granice tej nieruchomości po zakończeniu wcześniejszego rozgraniczenia. Załatwienie wniosku skarżącej z dnia [...] października 2014 r. poprzez wydanie postanowienia było czynnością prawidłową. Z dyspozycji art. 61a § 1 K.p.a. wynika wprost, że w przypadku, kiedy postępowanie nie może być wszczęte organ administracji wydaje postanowienie, na które służy zażalenie (art. 61a § 2 K.p.a.). Zasadą jest, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji (art. 104 § 1 K.p.a.), natomiast wydawane przez organ postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania (art. 123 § 1 i 2 K.p.a.). Skarżone rozstrzygnięcie odnosiło się tylko do zgłoszonego przez skarżącą wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego i w tym przypadku brak było podstaw do zastosowania przez organ przepisów art. 104 § 1 oraz 123 § 1 i 2 K.p.a. Niezasadny okazał się zarzut skarżącej, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było organem właściwym do orzekania o sprawach geodezyjnych w drugiej instancji. Wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne), w tym do starosty (art. 7d cyt. ustawy). W sprawie niniejszej w pierwszej instancji orzekał burmistrz, a nie starosta. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. z 2015 r. poz.1659), samorządowe kolegia odwoławcze, są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Skarżąca niesłusznie zarzuca organowi bezczynność. Obowiązkiem organu odwoławczego nie było merytoryczne rozpatrzenie sprawy skoro rozstrzygnięcie organu I instancji (Burmistrza K.) odnosiło się wyłącznie do proceduralnej kwestii jaką była odmowa wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Wniesione przez skarżącą zażalenie od postanowienia organu I instancji zostało więc prawidłowo rozpoznane przez SKO w Z.. Ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawiera przepisu szczególnego przewidującego, że w takim przypadku powinien orzekać w drugiej instancji organ administracji geodezyjnej i kartograficznej (wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego). Przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawierają odrębnej regulacji dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. W tym zakresie zastosowanie miała ogólna regulacja (lex generalis) zawarta w art. 61a § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.