III SA/Lu 879/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi G. P. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany danych zawartych w zgłoszeniu celnym oddala skargę. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia 24 czerwca 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany danych zawartych w zgłoszeniu celnym z dnia 27 października 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan sprawy: W dniu 24 października 2011 r. przedsiębiorca "[...]" G. P. działając we własnym imieniu na rzecz spółki [...] Sp. z o.o. dokonał zgłoszenia celnego w procedurze uproszczonej dopuszczenia do obrotu sprowadzone z Chin towary. W dniu 27 października 2011 r. przedstawiciel importera złożył uzupełniające zgłoszenie celne nr [...]. Decyzją z dnia 13 maja 2013 r. Naczelnik Urzędu Celnego w [...], określił niezaksięgowaną kwotę wynikającą z długu celnego w wysokości 15.463 zł, dla towaru dopuszczonego do obrotu na podstawie wyżej wymienionego zgłoszenia celnego. Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia 4 października 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. G. P. wniósł na tą decyzję skargę do sądu administracyjnego, która nie została rozpatrzona do dnia wydania postanowienia w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 9 maja 2014 r. G. P. złożył wniosek o sprostowanie zapisu w wyżej wymienionym zgłoszeniu celnym. Wyjaśnił, że w polu 14 dokumentu popełniono błąd, przez omyłkę wpisując symbol [3] zamiast symbolu [2] przy nazwie przedstawiciela. Do wniosku dołączył dokumenty, w tym upoważnienie do działania w formie przedstawicielstwa bezpośredniego z dnia 10 października 2011 r. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2014 r. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany danych w wyżej wymienionym zgłoszeniu celnym, argumentując, że nie można dokonać zmiany zgłoszenia, w sprawie którego została wydana decyzja ostateczna, a postępowanie przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na tą decyzję nie zostało zakończone. W zażaleniu na postanowienie G. P. zarzucił naruszenie ustawowych terminów załatwienia sprawy, a ponadto błędną ocenę wniosku strony. Organ powinien dokonać sprostowania zgłoszenia, a nie odmawiać wszczęcia postępowania celnego. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2014 r., Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy postanowienie. Dyrektor wskazał, że w sprawie należało zastosować art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej, gdyż postępowanie celne na wniosek strony nie mogło być wszczęte. Organ wskazał, że żądanie strony sprowadza się do zmiany przedstawicielstwa w zgłoszeniu celnym. Wpisana w zgłoszeniu w polu 14 cyfra [3] oznacza zgodnie z instrukcją przedstawicielstwo pośrednie. W ocenie organu strona w istocie żąda zmiany decyzji ostatecznej. Przedmiot postępowania w sprawie określenia przedstawiciela importera pokrywa się z przedmiotem rozstrzygnięcia, jakie zapadło wobec zgłoszenia celnego (decyzja ostateczna z 4 października 2013 r.). Ewentualna zmiana zapisów w polu 14 dokumentu SAD skutkowałaby zmianą rodzaju przedstawicielstwa w przedmiocie importu przedmiotowych towarów, tak więc miałaby wpływ na wydaną w sprawie decyzję ostateczną. Skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na ww. decyzję ostateczną stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Dyrektor nie podzielił również zastrzeżeń strony co do naruszenia terminu załatwienia sprawy, błędnego oznaczenia strony oraz braku połączenia żądań dotyczących zmian w kilku zgłoszeniach celnych do jednego postępowania. W skardze do sądu administracyjnego G. P. podniósł, że w toku postępowania celnego w sprawie wyżej wymienionego zgłoszenia celnego z dnia 12 października 2012 r. przedłożył organowi celnemu upoważnienie do działania w formie przedstawicielstwa bezpośredniego, innego rodzaju upoważnień nie składano. W wydanych decyzjach organy celne zignorowały złożone dokumenty, bezpodstawnie przyjmując, że skarżący występował w charakterze przedstawiciela pośredniego. Z tego względu skarżący złożył oddzielny wniosek o sprostowanie mylnego zapisu w zgłoszeniu celnym. Organy celne błędnie oceniły złożony przez skarżącego wniosek, który powinien być rozpatrzony w oparciu o art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz. U. z 2013 r. poz. 727, z późn. zm.), dalej jako "prawo celne" oraz art. 78 ust. 1 i 3 Wspólnotowego Kodeksu Celnego (rozporządzenie Rady EWG nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny - Dz. U. WE L 302 z 19 października 1992 r. z późn. zm.; dalej WKC). Do sprostowania błędnego zapisu nie jest wymagane wszczęcie postępowania celnego. Organy celne w ogóle nie odniosły się do zasadności złożonego wniosku, z góry przyjmując błędną jego interpretację i zmieniając intencję zawartą we wniosku. Wyjaśnienia organów i przytaczane przepisy nie mają zastosowania w sprawie. Skarżący zarzucił także wadliwe uzasadnienie postanowienia przez niewłaściwe oznaczenie strony, brak rozstrzygnięcia co do złożonego wniosku i nie odniesienie się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zarzucił także rażące naruszenie art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami prawnymi skutkującymi koniecznością jego uchylenia (stwierdzenia nieważności). Istota sporu prawnego między skarżącym a organem sprowadza się do dopuszczalności zmiany danych w zgłoszeniu celnym z dnia 27 października 2011 r., nr [...]. Rozstrzygnięcie tego sporu wymaga uwzględnienia szerszego kontekstu prawnego w zakresie roli zgłoszenia celnego i możliwości jego modyfikacji. W myśl art. 48 WKC, towary niewspólnotowe przedstawione organom celnym otrzymują dopuszczalne dla nich przeznaczenie celne. W badanej sprawie, jak wynika ze zgłoszenia celnego, przeznaczenie celne miało polegać na objęciu zgłaszanego towaru procedurą celną dopuszczenia do obrotu. Objęcie towaru określoną procedurą celną, nadającą mu określone przeznaczenie celne, wymaga dokonania zgłoszenia do tej procedury (art. 59 ust. 1 WKC). Formalne wymogi zgłoszenia określa art. 62 WKC. Zgłoszenia, które spełniają te warunki są natychmiast przyjmowane przez organy celne, pod warunkiem przedstawienia tych towarów organom (art. 63 WKC). Analogiczne zasady stosuje się do zgłoszeń w formie elektronicznej (z zastosowaniem technik elektronicznego przetwarzania danych – art. 77 ust. 1 WKC). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 kwietnia 2011 r. (I GSK 497/10), przyjęcie zgłoszenia celnego jest zatem rodzajem czynności materialno-technicznej, "niedecyzyjnej", opartej na obliczeniu i wykazaniu przez zgłaszającego, którego obdarza się w ten sposób kredytem zaufania w zakresie rzetelnego i prawidłowego wypełniania zgłoszeń celnych, kwoty należności przywozowych lub wywozowych (art. 23 prawa celnego). Dokonanie tej czynności powoduje z mocy prawa objęcie towaru procedurą celną oraz stanowi podstawę do zaksięgowania kwoty należności celnych. To na zgłaszającym spoczywa obowiązek wskazania w zgłoszeniu celnym prawidłowych danych dotyczących przedstawionego organom celnym towaru. Dane zawarte w takim zgłoszeniu celnym, przyjętym przez organ celny po jego weryfikacji lub bez jej przeprowadzenia, są co do zasady wiążące zarówno dla zgłaszającego, jak i dla organu celnego. Ze względu na przedstawioną rolę zgłoszenia celnego, przepisy istotnie ograniczają możliwość zmiany jego treści przez zgłaszającego. Przepisy Wspólnotowego Kodeksu Celnego przewidują dwie możliwości weryfikacji złożonego zgłoszenia celnego. Pierwszą stwarza art. 65 WKC, zgodnie z którym po przyjęciu zgłoszenia przez organy celne zgłaszający może dokonać, na własną prośbę, sprostowania jednego lub kilku elementów zgłoszenia. Sprostowanie nie może spowodować, aby zgłoszenie dotyczyło towarów innych niż te, które początkowo były nim objęte. Jednakże organy celne nie zezwalają na dokonanie jakiegokolwiek sprostowania, jeżeli odpowiedni wniosek został przedstawiony po tym, jak organy te: a) poinformowały zgłaszającego o zamiarze przeprowadzenia rewizji towarów, lub b) stwierdziły nieprawidłowość danych zawartych w zgłoszeniu, lub c) zwolniły towary. Drugą podstawą jest art. 78 WKC, zgodnie z którym po zwolnieniu towarów organy celne mogą z urzędu lub na wniosek zgłaszającego dokonać kontroli zgłoszenia. Po dokonaniu zwolnienia towarów organy celne mogą, w celu upewnienia się o prawidłowości danych zawartych w zgłoszeniu, przystąpić do kontroli dokumentów i danych handlowych dotyczących operacji przywozu lub wywozu towarów objętych zgłoszeniem oraz późniejszych operacji handlowych dotyczących tych samych towarów. Kontrole te mogą być przeprowadzone u zgłaszającego bądź u każdej osoby bezpośrednio lub pośrednio zainteresowanej zawodowo tymi operacjami, jak również u każdej innej osoby posiadającej dla potrzeb zawodowych wymienione dokumenty i dane. Organy te mogą również przeprowadzić rewizję towarów, o ile istnieje jeszcze możliwość ich okazania. Jeżeli z kontroli zgłoszenia lub kontroli po zwolnieniu towarów wynika, że przepisy regulujące właściwą procedurę celną zostały zastosowane w oparciu o nieprawidłowe lub niekompletne dane, organy celne podejmują, zgodnie z wydanymi przepisami, niezbędne działania w celu uregulowania sytuacji, biorąc pod uwagę nowe dane, którymi dysponują. Relacje między tymi przepisami wyjaśnił Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 20 października 2005 r. (sprawa C-468/03, Overland Footwear Ltd p. Commissioners of Customs & Excise, ECR 2005/10B/I-8937). Trybunał wskazał, że artykuł 65 WKC pozwala na jednostronne sprostowanie przez samego zgłaszającego zgłoszenia celnego do momentu zwolnienia towarów. Uprawnienie to uzasadnia okoliczność, że do chwili zwolnienia towarów organy celne są w stanie łatwo zbadać prawidłowość sprostowania, przeprowadzając fizyczną kontrolę towarów. Ponadto sprostowanie następuje przed ustaleniem przez organy celne wysokości należności przywozowych. Z kolei artykuł 78 WKC wprowadza bardziej restrykcyjny reżim. Znajduje on zastosowanie po zwolnieniu towarów, czyli w chwili, gdy przedstawienie towarów może się okazać niemożliwe i gdy wysokość należności przywozowych została już ustalona. Powierza on więc organom celnym dokonanie rewizji na wniosek zgłaszającego, poddając ich ocenie zarówno samą zasadność jej dokonania, jak i jej wynik (pkt 65-66). W badanej sprawie skarżący wnosił o weryfikację (zmianę danych) zgłoszenia celnego już po zwolnieniu towarów. Nie jest więc dopuszczalne zastosowanie trybu z art. 65 WKC i samodzielne sprostowanie zgłoszenia przez samego zgłaszającego. Jedyną podstawą weryfikacji pozostaje w tej sytuacji art. 78 WKC. Skarżący w podstawie swego wniosku powołał, obok wspomnianego przepisu, art. 23 ust. 5 prawa celnego. W myśl tego przepisu, po zwolnieniu towaru organ celny może, z urzędu lub na wniosek, wydać postanowienie w sprawie zmiany danych zawartych w zgłoszeniu celnym, innych niż określone w ust. 3. Na postanowienie w sprawie zmiany danych służy zażalenie. Dane, o których mowa w ust. 3 to dane mające lub mogące mieć wpływ na wysokość kwoty wynikającej z długu celnego lub zastosowaną procedurę celną. W związku z powyższym, w zależności od tego, jakich danych zawartych w zgłoszeniu celnym dotyczą zmiany, ustawodawca krajowy wyróżnił dwie formy rozstrzygnięć w sprawie sprostowania (zmiany) zgłoszenia celnego, po zwolnieniu towaru: 1/ postanowienia, gdy zmiany nie dotyczą danych wpływających na określenie kwoty wynikającej z długu celnego lub nadania towarowi właściwego przeznaczenia celnego, 2/ decyzji, gdy zmiany dotyczą takich danych (por. podobnie wyrok NSA z 24 czerwca 2014 r., I GSK 740/13; wyrok WSA w Gliwicach z 9 października 2012 r., III SA/Gl 984/12). Powołany art. 23 prawa celnego musi być interpretowany w zgodzie z przytoczonymi wyżej przepisami Wspólnotowego Kodeksu Celnego. Polskie krajowe przepisy nie korygują, ale jedynie uzupełniają przepisy prawa wspólnotowego (art. 1 prawa celnego). W konkluzji należy przyjąć, że po zwolnieniu towarów objętych zgłoszeniem celnym weryfikacja zgłoszenia celnego może odbywać się wyłącznie w trybie uregulowanym art. 78 WKC, a art. 23 prawa celnego wskazuje jedynie formę rozstrzygnięcia – decyzji lub postanowienia, w zależności od wpływu zmian na kwestie długu celnego i zastosowania procedury celnej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy należy zauważyć, że wniosek skarżącego o "sprostowanie" zgłoszenia celnego z dnia 27 października 2011 r. dotyczył pola 14, w którym wskazuje się rodzaj przedstawicielstwa. Jest to kwestia kluczowa z punktu widzenia strony podmiotowej długu celnego. Charakter przedstawicielstwa determinuje odpowiedzialność za dług celny w przypadku zgłoszenia towaru do obrotu, co wynika z art. 201 WKC. Dłużnikiem jest zgłaszający (w myśl art. 4 pkt 18 WKC - zgłaszającym jest ten, kto dokonuje zgłoszenia celnego we własnym imieniu, albo ten, w którego imieniu dokonywane jest zgłoszenie celne), a w przypadku przedstawicielstwa pośredniego również osoba, na rzecz której składane jest zgłoszenie celne. W tym ostatnim przypadku mamy do czynienia z solidarną odpowiedzialnością dłużników (art. 213 WKC). Płynie z tego wniosek, że przedstawiciel bezpośredni nie jest dłużnikiem celnym, działa bowiem w imieniu i na rzecz innej osoby. Z tej przyczyny nie jest możliwe dokonanie zmiany w zgłoszeniu w formie "uproszczonej", poprzez wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 25 ust. 5 prawa celnego. Niezależnie od tego, czy postępowanie w sprawie zmiany danych zakończyłoby się wydaniem postanowienia, czy decyzji, musiałoby być prowadzone w trybie określonym w art. 78 WKC. Na przeszkodzie wszczęciu postępowania w tym trybie stoi jednak fakt, że weryfikacja taka została już przeprowadzona i zakończyła się wydaniem decyzji ostatecznej (decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia 26 września 2013 r.), zaskarżonej następnie do sądu administracyjnego. Skarga została oddalona wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 23 października 2014 r. (sygn. akt III SA/Lu 910/13, wyrok nieprawomocny). Jak wynika z uzasadnienia wyroku problem wskazania w zgłoszeniu celnym formy przedstawicielstwa był jedną z istotnych podstaw zarówno zaskarżonej decyzji, jak i wyroku sądu. Ponowne rozważanie kwestii danych w zgłoszeniu celnym dotyczącym przedstawicielstwa prowadziłoby do podważenia oceny prawnej zawartej w ostatecznej decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego. Takie działanie jest niedopuszczalne, stanowiłoby bowiem ominięcie reguł weryfikacji ostatecznej decyzji czy to w trybach nadzwyczajnych postępowania podatkowego, czy na drodze sądowoadministracyjnej. W myśl powołanego przez organ jako podstawa prawa zaskarżonego postanowienia art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej jedną z podstaw odmowy wszczęcia postępowania jest sytuacji, gdy z jakichkolwiek innych przyczyn (poza brakiem przymiotu strony wnoszącego podanie) postępowanie nie może być wszczęte. Jak wywiedziono wyżej, postępowanie w sprawie zmiany danych zawartych w zgłoszeniu celnym z dnia 27 października 2011 r. nie może być wszczęte, skoro weryfikacja tych danych nastąpiła w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 26 września 2013 r., skontrolowaną przez sąd administracyjny w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 872/13. Nie ma więc podstaw, aby podważyć zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Celnej. Z uwagi na powyższe argumenty za chybione należy uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 23 ust. 5 prawa celnego i art. 78 WKC. Chybione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania i powiązane z nimi zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji. Organ prawidłowo zinterpretował treść podania skarżącego. Jak wywiedziono wyżej, nie było możliwości dokonywania ponownej weryfikacji zgłoszenia celnego w zakresie tych danych, co do których dokonano już weryfikacji w trybie art. 78 WKC, gdyż weryfikacja taka była niezbędna do wydania decyzji w przedmiocie długu celnego (z dnia 4 października 2013 r.). Wbrew zarzutom skarżącego uzasadnienie zaskarżonego aktu jest prawidłowe i w pełni wyjaśnia motywy, jakimi kierował się organ. Niezrozumiały jest podniesiony w kontekście niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 51 ust. 4 Konstytucji, który dotyczy sprostowania danych osobowych. Chybiony jest też zarzut dotyczący art. 78 Konstytucji, wyrażającego zasadę dwuinstancyjności postępowania. Żadne prawo podmiotowe skarżącego wynikające z tego przepisu nie zostało naruszone, skoro jego wniosek o sprostowanie został dwukrotnie merytorycznie rozpatrzony przez organy celne. Nie ma również podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących przekroczenia terminu załatwienia sprawy i wywodzonych z niego konsekwencji w postaci fikcji prawnej rozpatrzenia sprawy zgodnie z żądaniem przedsiębiorcy (art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Wydanie decyzji lub postanowienia po upływie terminu załatwienia spraw nie ma znaczenia dla skuteczności tego aktu. Rozważanie kwestii zachowania terminu załatwienia sprawy ma sens tylko w przypadku skarżenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ, w badanej sprawie jest bezprzedmiotowe. Z kolei zastosowanie fikcji prawnej z art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w badanej sprawie jest niemożliwe z dwóch przyczyn. Po pierwsze, jak wywiedziono wyżej, obowiązujące przepisu w ogóle uniemożliwiały merytoryczne załatwienie wniosku skarżącego o zmianę danych w zgłoszeniu celnym. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że taka zmiana mogłaby, wbrew przepisom, nastąpić w drodze fikcji prawnej wynikającej z przytoczonego przepisu. Po drugie, krajowy przepis nie może modyfikować jednoznacznych regulacji prawa unijnego, bez podstawy prawnej w tym zakresie. Nie można przyjąć, aby możliwa była weryfikacja zgłoszenia celnego w oparciu o mechanizm fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy wbrew wymogom procedury weryfikacji zgłoszenia po zwolnieniu towarów określonej w art. 78 WKC. Niezależnie od zarzutów skargi sąd nie znalazł również innych podstaw do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego należało oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).