III SA/Lu 886/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. Z. na zarządzenie Burmistrza L. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. N. S. w L. K. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić B. Z. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę [...]zł ([...] złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Wójt Gminy L. K. ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w L. K.. W konkursie, który odbył się w dniu [...] czerwca 2015 r., wyłoniono kandydata w osobie B. Z.. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Wójt Gminy L. K. zatwierdził konkurs przeprowadzony w dniu [...] czerwca 2015 r. Następnie zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wójt Gminy L. K. powierzył stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w L. K. B. Z. na okres od [...] września 2015 r. do [...] sierpnia 2020 r. Rozstrzygnięciami nadzorczymi z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] oraz nr [...] Wojewoda L. stwierdził nieważność zarządzeń Wójta Gminy L. K. nr [...] oraz nr [...]. Rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody L. nie zostały zaskarżone i stały się prawomocne. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Burmistrz L. ponownie ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w L. K.. Następnie zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Burmistrz L. unieważnił konkurs ogłoszony zarządzeniem nr [...] oraz zarządził ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. Na skutek skierowanego przez B. Z. wezwania do usunięcia naruszenia prawa Burmistrz L. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. zatwierdził wynik konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w L. K. przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2015 r., zaś zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. powierzył B. Z., jako osobie wyłonionej w tym konkursie, stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w L. K., z dniem [...] maja 2017 r., na czas do dnia [...] sierpnia 2020 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Wojewoda L. stwierdził nieważność zarządzeń Burmistrza L. nr [...] i nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora i powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w L. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu [...] oddalił skargę Gminy L. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK [...] oddalił skargę kasacyjną Gminy L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Burmistrz L. powierzył J. G. pełnienie obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej im. N. S. w L. K. na okres od dnia [...] grudnia 2018 r. do czasu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły osobie wybranej w drodze konkursu albo w trybie przewidzianym w art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Burmistrz L. ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. N. S. w L. K.. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Burmistrz zatwierdził konkurs przeprowadzony w dniu [...] lipca 2019 r., a zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. powierzył J. G. stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. N. S. w L. K. na 5 lat szkolnych, to jest od dnia [...] września 2019 r. do dnia [...] sierpnia 2024 r. W dniu [...] sierpnia 2020 r. B. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na zarządzenie Burmistrza L. nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie powierzenia J. G. stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej im. N. S. w L. K.. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia. B. Z. podniosła, że wniosła skargę jako osoba pełniąca funkcję dyrektora szkoły, gdyż kadencja skarżącej wygasa z dniem [...] sierpnia 2020 r. Skarżąca zarzuciła, że organ prowadzący zarządził i przeprowadził konkurs na stanowisko dyrektora szkoły oraz powierzył stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. N. S. w L. K. J. G. w sytuacji braku wakatu na tym stanowisku. Ponadto zdaniem skarżącej wyłoniony kandydat na stanowisko dyrektora nie posiadał zgodnej z prawem oceny pracy, to jest wymaganego sześciomiesięcznego stażu pracy. Skarżąca wskazała, że w związku z odmową dopuszczenia jej do pracy po powrocie z urlopu w dniu [...] grudnia 2018 r., wniosła pozew do Sądu Rejonowego w Z. Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że wobec stwierdzenia nieważności powierzenia B. Z. stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w L. K. błędne jest stanowisko skarżącej, iż nadal jest osobą pełniącą funkcję dyrektora Szkoły Podstawowej w L. K., której kadencja wygasa z dniem [...] sierpnia 2020 r. Wbrew stanowisku skarżącej w okolicznościach sprawy nie zachodziła sytuacja braku wakatu na stanowisku dyrektora szkoły i zaskarżone zarządzenie nr [...] powierzające stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej im. N. S. w L. K. J. G. zostało wydane zgodnie z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inny niż akty prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, określającym wymagania decydujące o legitymacji do zaskarżenia aktów organu gminy do sądu administracyjnego jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Tym samym legitymacja skargowa oparta na przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter szczególny, odmienny od legitymacji, jaką trzeba się wykazać przy zaskarżaniu decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą tego interesu jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, spoczywa na stronie skarżącej. Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i postępowaniu administracyjnym jest bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Jednocześnie interes prawny musi być "własny", to jest nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami były związkami o charakterze prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 1503/18 i powołane tam orzecznictwo). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Interes faktyczny nie stwarza legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Jak już wyjaśniono, legitymacja procesowa wynikająca z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter szczególny, kwalifikowany. Wymaga nie tylko wskazania przez wnoszącego skargę normy prawa materialnego, kształtującej jego sytuację prawną, ale nadto wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na przysługujący skarżącemu interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony. Skarga stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej. Do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18 i powołane tam stanowisko doktryny). W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy -Kodeks postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną postępowania toczącego się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga wnoszona na tej podstawie nie ma charakteru actio popularis - nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym. Jest dopuszczalna wyłącznie w przypadku naruszenia indywidualnego chronionego prawem interesu. Dopiero wykazanie naruszenia takiego interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na akt organu otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2904/20). Dla wykazania naruszenia interesu prawnego koniecznym jest wskazanie naruszenia, przez uchwałę lub zarządzenie, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających z regulacji materialnoprawnej. Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem niezgodność z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia lub naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2904/20 oraz powołane tam poglądy doktryny). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżąca B. Z. nie wykazała, że zaskarżone zarządzenie Burmistrza L. w sprawie powierzenia J. G. stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w L. K. na okres od dnia [...] września 2019 r. do dnia [...] sierpnia 2024 r. skutkuje naruszeniem aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej skarżącej. Skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że była uczestnikiem przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2015 r. konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w L. K. i zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., a następnie zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ prowadzący powierzył skarżącej stanowisko dyrektora do dnia [...] sierpnia 2020 r. W związku z tym, zdaniem skarżącej, zajmowała ona stanowisko dyrektora i stanowisko to nie mogło być w drodze kolejnego konkursu powierzone innej osobie. Skarżąca wskazała też na toczącą się przed sądem pracy sprawę dotyczącą ustalenia czy B. Z. jest zatrudniona w Szkole Podstawowej w L. K. w charakterze nauczyciela mianowanego i dyrektora szkoły. W ocenie Sądu okoliczności, na które powołuje się skarżąca uzasadniając swoją legitymację procesową, należy zakwalifikować jako interes faktyczny, który nie znajduje oparcia w interesie prawnym, a tym bardziej interesie prawnym, który zostałby naruszony. Skarżąca była uczestnikiem przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2015 r. konkursu, w wyniku którego powierzono jej stanowisko dyrektora. Pozostaje jednak poza sporem, że rozstrzygnięciami nadzorczymi Wojewoda L. stwierdził nieważność zarządzeń nr [...] oraz nr [...] zatwierdzających przeprowadzony w dniu [...] czerwca 2015 r. konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w L. K., a także zarządzeń nr [...] oraz nr [...] powierzających skarżącej stanowisko dyrektora. Rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody L. są prawomocne. Rozstrzygnięcia organu nadzoru dotyczące zarządzeń wydanych w 2015 r. nie zostały bowiem zaskarżone. Natomiast wniesiona przez Gminę L. K. skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność zarządzeń nr [...] i nr [...] Burmistrza L. K. została zaś oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu [...]. Skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku przez Gminę L. K. oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK [...]. Prawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność aktu organu gminy pozbawia ten akt mocy obowiązującej, a przy tym ma wobec aktu organu gminy charakter wsteczny. W jego rezultacie następuje powrót do sytuacji jaka miała miejsce przed podjęciem uchwały lub zarządzenia. Upływ terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź oddalenie lub odrzucenie skargi przez sąd czynią rozstrzygnięcie nadzorcze skutecznym. Uprawomocnienie się rozstrzygnięcia nadzorczego sprawia, że z obrotu prawnego eliminowana jest, ze skutkiem ex tunc, zakwestionowana uchwała lub zarządzenie organu gminy (por. Paweł Chmielnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. System Informacji Prawnej LEX i powołane tam poglądy doktryny oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 1993 r., sygn. akt SA/Kr 1501/93, a także Bogdan Dolnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. wyd. II, System Informacji Prawnej LEX). Zatem skarżąca była uczestnikiem poprzedniego konkursu, przeprowadzonego w 2015 r., którego zatwierdzenie i powierzenie w jego wyniku stanowiska dyrektora zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Brak jest natomiast przepisu prawa, który przyznawałby osobie wybranej w takich okolicznościach jakiekolwiek prawo lub nakładał na nią jakikolwiek obowiązek w związku z powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły innej osobie wyłonionej w kolejnym konkursie. Zaskarżone zarządzenie o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły osobie wybranej w konkursie przeprowadzonym w 2019 r. nie dotyczy zatem praw i obowiązków skarżącej. Zaskarżone zarządzenie dotyczy jedynie praw J. G., do którego było adresowane i którego sytuację prawną uregulowało. Źródła interesu prawnego skarżącej nie może stanowić fakt wybrania jej osoby na stanowisko dyrektora szkoły w poprzednim konkursie, którego skutki zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Także okoliczność wniesienia przez skarżącą pozwu do sądu pracy stanowi o faktycznym, a nie prawnym interesie skarżącej w niniejszej sprawie. Zaskarżone zarządzenie nie uniemożliwia skarżącej realizacji wywodzonych przez B. Z. roszczeń z zakresu prawa pracy przed sądem powszechnym. W konsekwencji, w ocenie Sądu skarżąca nie wykazała swojej legitymacji procesowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego skarga wniesiona przez B. Z. podlegała odrzuceniu. Z tych względów i na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.