III SA/Lu 89/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 maja 2010r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Decyzją z dnia [...]listopada 2009 r., Nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił S. C. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 25.250,93 zł. Rozstrzygnięcie zostało uzasadnione faktem, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., nr 11, poz. 74, z późn. zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365; dalej jako: rozporządzenie w sprawie umarzania należności). Od powyższej decyzji S. C. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2009 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, iż zaległości z tytułu składek powstały z powodu nieopłacania przez skarżącą w ustawowym terminie i wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzonej w okresie od 23.10.1996 r. do 14.01.2009 r. działalności gospodarczej. Odnosząc się do podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów dotyczących trudnej sytuacji materialnej skarżącej organ stwierdził, iż wbrew twierdzeniom podniesionym w tym piśmie sytuacja ta nie uzasadnia umorzenia należności. Odnośnie wydatków na remont domu, opał, żywność i gaz, ubrania chemikalia i ubezpieczenie domu, organ stwierdził, iż po pierwsze skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających wysokość tych wydatków. Ponadto niektóre z powyższych wydatków ponoszone są raz w roku lub raz na kilka miesięcy. Zobowiązana oświadczyła, iż okresowo w czasie zimy zamieszkuje u córki w O. W związku z powyższym należy wnioskować, że nie ponosi wtedy tak dużych wydatków, a może jedynie partycypować w kosztach ponoszonych przez córkę. Zobowiązana przedłożyła dokumenty w postaci decyzji emerytalnych z 1995, 2006 i 2009 r. W ocenie organu przedłożone dokumenty nie wnoszą nic nowego do przedmiotowej sprawy. Zobowiązana była w toku postępowania informowana, że istotnym dowodem na okoliczność potwierdzenia sytuacji finansowej mogą być roczne zeznania podatkowe z tytułu działalności gospodarczej. Zobowiązano wnioskodawczynię do złożenia powyższych dokumentów, jak również innych aktualnych dowodów obrazujących sytuację materialną i zdrowotną. Dowodów tych, mimo zapewnień, nie złożono, z czego można wnioskować, że dłużnik unika ujawnienia dochodu osiąganego w związku z prowadzoną działalnością. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie można stwierdzić nieściągalności zadłużenia, ponieważ zobowiązana posiada świadczenie emerytalne, w kwocie 1.397,83 zł, które może stanowić skuteczny środek egzekucyjny. Wobec dłużnika nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne, w wyniku którego stwierdzono by brak majątku, ponieważ zobowiązana niezwłocznie po sporządzeniu przez Zakład dokumentów rozliczeniowych z urzędu, wystąpiła z wnioskiem o umorzenie należności. Wcześniej mimo wezwań Zakładu uchylała się od złożenia deklaracji rozliczeniowych i nie podejmowała żadnych czynności w celu wyjaśnienia zobowiązań wynikających ze złożonych w 1999 r. dokumentów zgłoszeniowych. Nie można więc uznać, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Prowadząc postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, Zakład nie ogranicza się jedynie do ustalenia sytuacji materialnej i finansowej dłużnika. Pod uwagę brane są też możliwości wyegzekwowania należności w drodze egzekucji, bądź spłaty zadłużenia w ramach układu ratalnego. Uwzględniając dochody dłużnika z tytułu emerytury i udokumentowane wydatki, należy stwierdzić, iż wnioskodawczyni dysponuje środkami finansowymi pozwalającymi na spłatę zadłużenia, np. w formie układu ratalnego. Zobowiązana w dalszym ciągu nie wykazała, iż spłata zadłużenia pozbawi ją zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W materiałach o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności wymieniła dodatkowe wydatki, tj. m.in. na remont domu, opał, gaz, ubezpieczenie domu, jednakże nie potwierdziła tych informacji odpowiednimi dowodami. W piśmie z 6 stycznia 2010 r. stwierdziła, iż w bieżącym utrzymaniu korzysta z pomocy finansowej córek, oraz że okresowo zamieszkuje u jednej z nich. Partycypuje więc w wydatkach wraz z córkami. Ponadto wnioskodawczyni, tak jak przy wniosku o umorzenie zadłużenia z dnia 8 lipca 2009r., nie wykazała, iż z powodu złego stanu zdrowia wymaga stałej opieki osób drugich. Zakład natomiast nie jest w stanie dokonać tych ustaleń we własnym zakresie z uwagi na ograniczenia wynikające z ustawy o ochronie danych osobowych. Zobowiązana została pouczona przez organ, iż ciężar wykazania, że sytuacja rodzinna i jego stan majątkowy spełniają warunki do umorzenia zaległości, spoczywa na wnioskodawcy. Brak jest więc przesłanek do umorzenia przedmiotowych należności na podstawie przepisów § 3 ust. 1 pkt. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie umarzania należności. Bezzasadne są zarzuty, że wnioskodawczyni nie mogła zapoznać się z materiałem dowodowym w sprawie, ponieważ była o tych uprawnieniach informowana w trakcie trwania postępowania. Niezasadne w ocenie organu są również argumenty dotyczące niewiedzy skarżącej co do obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres, w którym powstała zaległość. W skardze do sądu administracyjnego S. C. podniosła, iż zaległość powstała na skutek jej niewiedzy co do obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował ją o powstałych zaległościach dopiero w 2009 r. Ponadto skarżąca podniosła iż jest osobą schorowaną a skromna emerytura jaką otrzymuje z trudem starcza na pokrycie kosztów utrzymania i leczenia. W tej sytuacji nie jest w stanie spłacić zaległości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu organ administracji publicznej nie dopuścił się naruszeń prawa, które uzasadniałyby usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przesłanki umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne określa art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle tego przepisu umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić przede wszystkim w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym sytuacje kwalifikowane jako całkowita nieściągalność składek określa art. 28 ust. 3 ustawy. Ponadto, z art. 28 ust. 3a ustawy wynika, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w tej sytuacji precyzuje przytaczane wyżej rozporządzenie w sprawie zasad umarzania należności. Przepisy powyższe mają odpowiednie zastosowanie do umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne, co wynika z art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, podzielany również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wydawana na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. dla przykładu wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07, LEX nr 368197). Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Decyzje administracyjne oparte na uznaniu administracyjnym nie są wyłączone spod kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, jednakże kontrola ta jest pod pewnymi względami ograniczona. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny opiera się wyłącznie na kryterium legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.). Sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim to, czy organ nie wykroczył poza zakres przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania oraz to, czy organ zachował określone prawem wymogi proceduralne. Jeżeli jednak sąd stwierdzi, że działanie organu mieści się w granicach określonych konstrukcją uznania oraz że organ dochował wymogów proceduralnych, nie może objąć kontrolą prawidłowości wyboru przez organ jednej z możliwych opcji rozstrzygnięcia sprawy, jakie daje mu uznanie administracyjne. Wybór rozstrzygnięcia wymyka się bowiem kryteriom prawnym, opierając się na przesłankach celowościowych, rzetelnościowych, gospodarnościowych i innych tego typu determinantach pozaprawnych. Pozaprawne kryteria wyboru rozstrzygnięcia zastosowane w sprawie administracyjnej przez organ nie mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, sprawowanej – jak wyżej wskazano – wyłącznie pod kątem zgodności z prawem. Odnosząc powyższe uwagi do decyzji będącej przedmiotem skargi Sąd stwierdza, że organ administracji publicznej odmawiając umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie wykroczył poza zakres uznania administracyjnego przyznanego mu przepisem art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie uchybił też przepisom postępowania. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu administracyjnego opiera się na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Organ w sposób wyczerpujący zgromadził i rozważył cały materiał dowodowy, ustalając stan faktyczny sprawy zgodnie z prawdą. Całość tych rozważań została należycie przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zatem organ spełnił stawiany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wymóg szczególnej dbałości o prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej opartej na uznaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 23 października 1998r., I SA/Ka 225/97; Biuletyn Skarbowy 1999, Nr 1, poz. 20). Wnioski, jakie organ wyprowadził z treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie są zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym, nie wykraczają zatem poza swobodną ocenę dowodów jaką dysponuje organ w postępowaniu administracyjnym (art. 80 KPA). W stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo przyjął, iż nie zachodzą przesłanki pozwalające na uznanie, iż w przypadku skarżącej można przyjąć istnienie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co w świetle art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych otwierałoby możliwość orzekania o umorzeniu tych należności. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżąca ma stały dochód w postaci emerytury, z której możliwa jest egzekucja zaległości. W ocenie Sądu nie można również przypisać organowi naruszenia prawa w zakresie, w jakim odmówił umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, pozwalający w uzasadnionych przypadkach na umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Również i w tym przypadku decyzja oparta jest na uznaniu administracyjnym, a ponadto użycie przez ustawodawcę klauzuli generalnej (pojęcia nieostrego) w postaci odwołania się do "uzasadnionych przypadków" wskazuje na to, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o przytoczony przepis musi być taktowana jako rozwiązanie zastrzeżone dla sytuacji wyjątkowych, w których egzekwowanie należności zagrażałoby egzystencji zobowiązanego. Takie intencje prawodawcy potwierdza również treść § 3 przytaczanego wyżej rozporządzenia w sprawie zasad umarzania należności. Sformułowany w tym przepisie katalog (niezamknięty) sytuacji pozwalających na umorzenie należności w "uzasadnionych przypadkach" wskazuje, że powinno mieć ono zastosowanie w sytuacjach naprawdę skrajnych, takich jak groźba pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia; przewlekła choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Dokonana przez organ analiza sytuacji majątkowej skarżącej nie pozwala na postawienie zarzutu błędnej konkluzji, iż nie zachodziły wyżej wspomniane nadzwyczajne okoliczności, które przemawiałyby za umorzeniem należności, a zatem na odstąpienie od podstawowej zasady regulowania należności z tytułu składek. Regulowanie należności, co proponuje organ, rozłożonych na raty, stanowi niewątpliwie obciążenie dla budżetu domowego skarżącej jednak nie można przyjąć aby było ono nadmierne, zagrażające egzystencji skarżącej. Wskazać przy tym trzeba, że nadanie treści pojęciu "uzasadnionego przypadku" w odniesieniu do konkretnej, indywidualnej sytuacji musi uwzględniać nie tylko interes zobowiązanego z tytułu składek, ale również interes publiczny. W tym kontekście trzeba stwierdzić, że nadmiernie szerokie stosowanie instytucji umorzenia składek, wobec ich powszechności mogłoby spowodować zagrożenie dla stabilności finansowania systemu ubezpieczeń społecznych w kraju, jak powszechnie wiadomo, stale borykającego się z niedoborem środków. W tej sytuacji nie można przyjąć, aby organ odmawiając zaskarżoną decyzją umorzenia należności z tytułu składek wykroczył poza zakres przyznanej mu swobody oceny sytuacji i wyboru rozstrzygnięcia. Należy też podkreślić, iż organ wzywał w toku postępowania skarżącą do przedstawiania dokumentów pozwalających na ocenę jej sytuacji materialnej, jednakże skarżąca nie wykazała w tym zakresie wystarczającej woli współpracy. W szczególności skarżąca, mimo wezwań organu nie przedstawiła rocznych zeznań podatkowych, dokumentujących wysokość dochodów uzyskiwanych z prowadzonej działalności gospodarczej, jak również jakichkolwiek rachunków dokumentujących wysokość ponoszonych wydatków. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest gromadzenie z urzędu materiału dowodowego służącego wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy (art. 77 § 1 KPA). Nie zwalnia to jednak strony tego postępowania z obowiązku współdziałania z organem. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy to strona powołuje się na korzystne dla niej okoliczności. W tej sytuacji powinna wskazać dowody dokumentujące te okoliczności, w przeciwnym razie będzie ponosić negatywne konsekwencje ich nieudokumentowania. Należy dodatkowo podkreślić, że odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne nie jest tożsama z sytuacją, w której zostanie wszczęta egzekucja tych należności prowadzona w sposób zagrażający bytowym interesom skarżącej. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w trybie której prowadzona byłaby ewentualna egzekucja należności zawiera cały szereg ograniczeń mających na celu ochronę zobowiązanego przed egzekwowaniem świadczeń w sposób zagrażający zaspokojeniu jego podstawowych potrzeb życiowych. Skarżąca musi być jednak świadoma, że tak jak na każdej osobie pracującej czy prowadzącej działalność gospodarczą ciążył na niej obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Wzgląd na zasadę sprawiedliwości społecznej wymaga ponoszenia odpowiedzialności za powstałe z tego tytułu zadłużenie. Od odpowiedzialności tej mogą zwolnić tylko nadzwyczajne okoliczności, które, jak słusznie zdaniem Sądu wykazał Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w sytuacji skarżącej nie zachodzą. Oczywiście ewentualna zmiana sytuacji osobistej i majątkowej skarżącej może stanowić podstawę odmiennego orzeczenia w sprawie umorzenia należności. Skarżąca może zatem składać kolejne wnioski o umorzenie należności, pod warunkiem, że będą one uzasadnione zmianami w zakresie jej sytuacji. Nie mogą być rozpatrywane podnoszone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze zarzuty dotyczące okoliczności powstania zaległości. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu może być tylko i wyłącznie kwestia umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Wymaga to oceny decyzji pod kątem przesłanek umorzenia określonych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w rozporządzeniu wykonawczym. Jeżeli strona kwestionuje samą wysokość należności, musi to uczynić w odrębnym postępowaniu, zwracając się do właściwych organów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wszczęcie odrębnego postępowania w tej sprawie. Ewentualne decyzje wydane w tych kwestiach nie będą jednak podlegały kognicji sądów administracyjnych, lecz sądów powszechnych. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.