III SA/Lu 89/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 11 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi L. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 24 listopada 2023 r. nr SKO.GN/40/102/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 24 listopada 2023 r. (nr SKO.GN/40/102/2023) – po rozpatrzeniu odwołania L. D. od decyzji Wójta Gminy T. z dnia 29 sierpnia 2023 r. (nr GG.6830.2.2023.BJ) w sprawie rozgraniczenia nieruchomości stanowiących własność B. R. i Gminy T. – umorzono postępowanie odwoławcze. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy: Na wniosek C. W. działającej w charakterze pełnomocnika B. R. z dnia 22 marca 2023 r., Wójt Gminy T. postanowieniem z dnia 29 marca 2023 r. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic oznaczonej we wniosku nieruchomości wnioskodawczyni B. R., składającej się z kilku działek ewidencyjnych, z nieruchomością Gminy T. i wyznaczył do przeprowadzenia czynności technicznych rozgraniczenia geodetę J. P.. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2023 r. (nr [...]) Wójt Gminy T. zatwierdził ustaloną na podstawie zgodnego oświadczenia stron granicę pomiędzy nieruchomościami położonymi w obrębie geodezyjnym Ż., oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...] i [...], stanowiące własność B. R., z działką ewidencyjną nr [...] stanowiącą własność Gminy T.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w trakcie rozprawy granicznej, na którą stawiły się wnioskodawczyni i jej pełnomocnik, upoważniony geodeta po przeprowadzeniu wizji w terenie poinformował, że ustalenie granicy pomiędzy działkami wnioskodawczyni (o numerach: [...], [...], [...] i [...]) a działką Gminy T. nr [...], zostało przeprowadzone w oparciu o zgodne oświadczenie stron, co znacznie odbiega od zgromadzonego materiału dowodowego. W postępowaniu rozgraniczeniowym na gruncie uczestniczył również (posiadacz nieruchomości gminy) L. D., ale jego oświadczenia dotyczące przebiegu granicy nie mogły być brane pod uwagę, gdyż jego nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością wnioskodawczyni i nie była przedmiotem rozgraniczenia. W opisanej sytuacji, to L. D. wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zaś w wyniku jego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 24 listopada 2023 r. – umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazanej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. – umarza postępowanie. Organ zauważył, że pojęcie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi on mieć charakter prawny, a więc istnieć winna norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji lub podjęcia czynności. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752, z późn. zm.) organ wskazał, że stronami postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości są właściciele nieruchomości, których granice stały się sporne. Żaden inny podmiot nie ma interesu prawnego, aby uczestniczyć w takim postępowaniu na prawach strony. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w rozpatrywanej sprawie rozgraniczenie nieruchomości dotyczyło działek nr: [...], [...], [...] i [...] stanowiących własność B. R. oraz działki nr [...] stanowiącej własność Gminy T.. Skarżący jest natomiast właścicielem działek graniczących z działką Gminy i nie posiada interesu prawnego w rozgraniczeniu działek niesąsiadujących z jego nieruchomością. O interesie prawnym w żadnym razie nie świadczy okoliczność, że od 1984 r. użytkuje rolniczo działkę nr [...], a wcześniej robił to jego ojciec. O ewentualnym zasiedzeniu tej działki może decydować wyłącznie sąd powszechny, a nie organy administracji publicznej. Wobec tego skarżący obecnie posiada jedynie interes faktyczny a nie interes prawny w przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami będącymi przedmiotem rozgraniczenia. Bycie stroną postpowania jest instytucją obiektywną i nie zależy ani od uznania organu, ani tym bardziej od uznania innych osób. To, że geodeta powiadomił skarżącego jako posiadacza działki nr [...], o czynnościach geodezyjnych nie oznacza, że odwołujący stał się stroną tego postępowania. Istotne jest bowiem, że nie został on wskazany w protokole granicznym jako strona postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący L. D. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wniósł o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w sytuacji, gdy w postępowaniu rozgraniczeniowym występuje osoba legitymująca się posiadaniem samoistnym nieruchomości, to organ powinien rozważyć nadanie tej osobie przymiotu strony tego postępowania. Zarzucił organowi naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., bowiem w jego ocenie postępowanie organu cechuje się dużą niekonsekwencją, skoro geodeta zawiadomił skarżącego o prowadzonych czynnościach i następnie doręczono mu odpis decyzji administracyjnej, a na końcu odmówiono mu statusu strony. Zdaniem skarżącego decyzja organu odwoławczego jest lakoniczna i nie wypełnia normy ogólnej zawartej w art. 11 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Wniesiona przez skarżącą skarga nie zawiera żadnych usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła zostać uwzględniona. Wymaga na wstępie zwrócenia uwagi, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej jako "p.p.s.a."), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W okolicznościach tej sprawy wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie złożył organ, a skarżący temu nie oponował. Przypomnienia również wymaga, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli legalności działalności administracji publicznej, a zatem kontroli tej działalności pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega przede wszystkim to, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie było obciążone wadami określonymi w art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a., uzasadniającymi uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie jego nieważności. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygając zatem niniejszą sprawę w powyższych granicach Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, mocą której umorzono postępowanie odwoławcze spowodowane wniesieniem odwołania przez podmiot nieposiadający przymiotu strony toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości – prawa nie narusza. Wbrew stanowisku skarżącego organ nie dopuścił się naruszenia zarzuconych mu w skardze reguł proceduralnych postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a.), ani też innych zasad tego postępowania. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy były decyzje administracyjne, jakie organy administracji wydały w toku toczącego się postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Trzeba zwrócić uwagę, że postępowanie rozgraniczeniowe jest instytucją zarówno z zakresu prawa administracyjnego, jak i prawa cywilnego. Istotą bowiem sporu o rozgraniczenie, który najpierw musi być zainicjowany w trybie administracyjnym, jest spór o zasięg prawa własności sąsiadujących ze sobą nieruchomości, a więc spór co do przebiegu granic. Stąd też rozgraniczenie jest urzędowym ustaleniem przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami, a jego istotą jest ustalenie, do jakich granic sięgają prawa właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Inaczej zaś rzecz ujmując, przedmiotem rozgraniczenia jest ustalenie zasięgu prawa własności w stosunku do gruntów sąsiednich. Tym samym przedmiotem rozgraniczenia są nieruchomości (a nie działki ewidencyjne). Powyższe wynika z podstawowych norm dotyczących rozgraniczenia nieruchomości. Mianowicie, według przepisu art. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752, z późn. zm. – dalej jako "p.g.i.k."), rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 p.g.i.k., jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy, zaś czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wskazane organy (art. 31 ust. 1 p.g.i.k.). Z tego względu rodzaje rozstrzygnięć, jakie zapaść mogą w postępowaniu rozgraniczeniowym określają przepisy art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 p.g.i.k. Sprawa o rozgraniczenie w postępowaniu administracyjnym może zakończyć się ugodą mającą moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 p.g.i.k.), decyzją organu o rozgraniczeniu, jeżeli mimo niezawarcia ugody, zebrane dowody pozwalają na ustalenie przebiegu granicy (art. 33 ust. 1 p.g.i.k.), bądź decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 p.g.i.k.), gdy nie doszło do zawarcia ugody, ale również gdy zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy w drodze decyzji. Zgodnie natomiast z przepisem art. 152 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, z późn. zm. – dalej jako "k.c."), właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Według zaś art. 153 k.c., jeżeli granice gruntów stały się sporne, a stanu prawnego nie można stwierdzić, ustala się granice według ostatniego spokojnego stanu posiadania. Gdyby również takiego stanu nie można było stwierdzić, a postępowanie rozgraniczeniowe nie doprowadziło do ugody między interesowanymi, sąd ustali granice z uwzględnieniem wszelkich okoliczności; może przy tym przyznać jednemu z właścicieli odpowiednią dopłatę pieniężną. Z powyższych uregulowań oraz innych cywilnoprawnych reguł prawa rzeczowego wynika przede wszystkim podstawowa okoliczność, że stronami postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, które mają uregulowany stan prawny (jak w niniejszej sprawie), są wyłącznie właściciele nieruchomości lub ich użytkownicy wieczyści. Nawet zatem, jeżeli jedna z takich nieruchomości znajduje się w posiadaniu samoistnym lub zależnym innego podmiotu, to podmiot taki nie jest stroną postępowania w przedmiocie rozgraniczenia, bowiem nie posiada interesu prawnego w ustaleniu przebiegu granic, a więc zakresu prawa własności nieruchomości, choć niewątpliwie posiada interes faktyczny dotyczący zakresu korzystania (posiadania) z nieruchomości znajdującej się w jego władaniu. W konsekwencji, tylko interes faktyczny nie daje podstawy (uprawnienia) do bycia stroną postępowania rozgraniczeniowego. Wprawdzie ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i ustawa Kodeks cywilny, nie definiują pojęcia "strony" w postępowaniu rozgraniczeniowym, to do określenia statusu strony należy w postępowaniu administracyjnym stosować przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Chociaż określenie "interes prawny" również nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w doktrynie i orzecznictwie nie budzi jednakże wątpliwości, iż podstawą interesu prawnego może być tylko przepis prawa materialnego – jako tworzący dla określonego podmiotu czynną lub bierną legitymację procesową strony. Jak już natomiast wyżej wyjaśniono, prawo do żądania rozgraniczenia nieruchomości jest uprawnieniem wynikającym przede wszystkim z prawa własności. Dlatego uprawnionym do złożenia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości albo do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu – jako że ustalenie przebiegu linii granicznej związane jest bezpośrednio z realizacją prawa własności nieruchomości – jest zawsze jej właściciel lub użytkownik wieczysty (zob. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 października 1968 r., sygn. akt III CZP 98/68, OSNCP z 1969 r., nr 11, poz. 188). Rozgraniczenie nieruchomości to sprawa zawsze wielopodmiotowa, gdyż zawsze występują tu przynajmniej dwie strony: podmioty reprezentujące prawa do podlegających rozgraniczeniu nieruchomości (wnioskodawca lub wnioskodawcy rozgraniczenia oraz jego uczestnicy) oraz organ prowadzący postępowanie. Zainteresowanymi i posiadającymi interes prawny w tego rodzaju sprawie są zatem wszyscy właściciele lub współwłaściciele (albo użytkownicy wieczyści) nieruchomości, dla których punkty graniczne objęte postępowaniem o rozgraniczenie są wspólne. Powyższe oznacza zatem, że zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wnoszący odwołanie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji skarżący L. D., jedynie jako posiadacz podlegającej rozgraniczeniu nieruchomości stanowiącej własność Gminy, nie posiada żadnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 152 i 153 k.c. oraz powołanymi wyżej materialnoprawnymi przepisami ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, do bycia stroną w sprawie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej własność B. R. z nieruchomością stanowiącą własność Gminy T.. Zgodnie zaś z art. 127 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Skoro zaś służy ono stronie, której statusu skarżący wnoszący odwołanie nie posiadał, to całkowicie zasadnie organ odwoławczy – na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – umorzył postępowanie odwoławcze wywołane czynnościami skarżącego. Co więcej, rozstrzygając tę kwestię w formie decyzji administracyjnej organ odwoławczy trafnie uwzględnił, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98. Na marginesie wypada również stwierdzić, że fakt posiadania przez skarżącego nieruchomości Gminy podlegającej rozgraniczeniu, jak również charakter tego posiadania (posiadanie samoistne lub zależne) oraz okres władania tą nieruchomością przez skarżącego i jego poprzednika prawnego, nie miały dla oceny okoliczności prawnych tej sprawy żadnego istotnego znaczenia, bowiem okoliczności te były w rozpoznawanej sprawie prawnie obojętne. Mając powyższe rozważania na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.