III SA/Lu 9/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Ewa Ibrom Protokolant: Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi R. Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w B. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia nieodpłatnie wnioskowanych danych z rejestru cen i wartości nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dniu [...] czerwca 2019 r., R. S. R. M. w B. wystąpiło do Starosty Powiatowego w T. L. o nieodpłatne udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w postaci danych z rejestru cen i wartości nieruchomości dla celów edukacyjnych. W kolejnych pismach skierowanych do organu strona wskazywała, że jest podmiotem, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2018 r. poz. 450 ze zm. dalej jako: ustawa), a dane udostępnienia, których się domaga, pozostają w związku z realizacją celów statutowych organizacji opisanych w § 3 Regulaminu Stowarzyszenia. Ponadto, powołała się na art. 4 pkt 15 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 22041) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 25 kwietnia 2018 r. w sprawie stałego doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych (Dz. U. z 2018 r., poz.811) i zdaniem Stowarzyszenia jako organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, posiada uprawnienia do organizowania warsztatów dla rzeczoznawców majątkowych, co uprawnia ją do nieodpłatnego udostepnienia danych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Planuje takie szkolenie i dane, których żąda, mają zostać wykorzystane tylko i wyłącznie w celach edukacyjnych. Decyzją z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] Starosta T., odmówił udostępnienia nieodpłatnie wnioskowanych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ustalając przy tym opłatę w wysokości 1001,36 zł. W ocenie Starosty, argumentacja zawarta we wniosku skarżącego z [...] czerwca 2019 r. i w kolejnych pismach okazała się niewystarczająca do nieodpłatnego udostępnienia wnioskowanych danych. Organ podkreślił, że udostępnienie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych oraz innych materiałach państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z regulacją zawartą w art. 40a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U z 2019 r. poz. 725 z późn. zm., dalej jako: Pgik) następuje odpłatnie. Wyjątki od tej zasady zostały wskazane m. in. w art. 40a ust. 2 pkt 2 Pgik. Zdaniem Starosty, cele Stowarzyszenia określone w Regulaminie nie są celami edukacyjnymi, o których mowa w art. 40a ust. 2 pkt 2 litera a tiret 3 Pgik. Od powyższej decyzji R. S. R. M. w B. wniosło odwołanie. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, decyzją z [...] listopada 2019 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z [...] września 2019 r. W uzasadnieniu podniesiono, że podstawowe znaczenie dla oceny poprawności zajętego stanowiska w decyzji organu pierwszej instancji, ma przyjęte ograniczenie nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze. Generalną zasadą wynikającą z art. 40a ust. 1 Pgik jest odpłatność za udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast wyjątki od powyższej reguły zostały enumeratywnie wymienione w ust. 2 ww. artykułu, zgodnie z którymi nie pobiera się opłaty za udostępnienie w postaci elektronicznej zbiorów danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego m. in. w celu prowadzenia badań naukowych oraz prac rozwojowych: jednostkom naukowym, o których mowa w art. 2 pkt 9 ustawy o zasadach finansowania nauki; podmiotom, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Wskazano, że skarżący nie jest podmiotem wchodzącym w skład systemu oświaty, ani też uczelnią wyższą. Organ przytaczając treść przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie stwierdził, iż wnioskodawca nie wykazał żadnym dowodem, że jest jednym z podmiotów wymienionych art. 3 ust. 2 tej ustawy, który posiada uprawnienie do uzyskania nieodpłatnie dokumentów zgodnie z wnioskiem. Cele statutowe Stowarzyszenia wymienione w Regulaminie nie należą do sfery zadań publicznych realizowanych na rzecz ogółu społeczności lub określonej społeczności, wymienionych w art. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Stowarzyszenie działa jedynie na rzecz swoich członków tj. rzeczoznawców majątkowych, a nie na rzecz podmiotów wymienionych w ustawie. Zatem, działalność jego nie ma charakteru działalności społecznie użytecznej na rzecz ogółu społeczności. Organ II instancji wskazał również, że w treści ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów stanowiących podstawę wykonania tej ustawy, na które powołuje się Stowarzyszenie, brak przepisów uprawniających organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych do nieodpłatnego uzyskania rejestru cen i wartości nieruchomości w celach szkoleniowych. Organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych nie są podmiotami wchodzącymi w skład systemu oświaty lub mających status wyższej uczelni. Strona skarżąca zatem nie mogła zostać zwolniona z opłat za udostępnienie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosło R. S. R. M. w B., nie zgadzając się z nią w całości i wnosząc o jej uchylenie, zarzucając naruszenie: 1) art. 40a ust 2 pkt 2 lit. a) Pgik, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla uznania podmiotu za opisany w tiret 3 tego przepisu konieczne jest, aby spełniał on przesłanki inne niż wynikające z art 3 ust 2 i 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie; 2) art 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Starosty T. z dnia [...] września 2019 pomimo tego, że naruszyła ona przepis wskazany w pkt 1) skargi. Na rozprawie dnia 4 sierpnia 2020 r., pełnomocnik strony skarżącej złożył pismo Starosty B. dnia [...] lipca 2020 r., z wnioskiem o przyjęcie w poczet materiału dowodowego. Sad uwzględnił wniosek dowodowy strony na mocy art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325 z późn. zm.). L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd – w wyniku rozpatrzenia sprawy – nie dopatrzył się zarzucanych w skardze naruszeń, tak prawa materialnego, tj. art. 40a ust. 2 pkt 2 Pgik, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto, Sąd nie stwierdził też innych naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art. 40a ust. 1 Pgik, organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Wyjątki od powyższej reguły przewidziane zostały w ust. 2 tego artykułu. Zgodnie z zapisami art. 40a ust 2 pkt 2lit. a nie pobiera się opłaty za udostępnianie w postaci elektronicznej zbiorów danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w celu edukacyjnym: - jednostkom organizacyjnym wchodzącym w skład systemu oświaty, o których mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe [...], - uczelniom, o których mowa w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym [...], - podmiotom, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie [...]. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie reguluje zasady prowadzenia działalności pożytku publicznego przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych, współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi oraz współpracy, o której mowa w art. 4d; uzyskiwania przez organizacje pozarządowe statusu organizacji pożytku publicznego oraz funkcjonowania organizacji pożytku publicznego ( art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ). Działalnością pożytku publicznego – zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy – jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Organizacjami pozarządowymi – w myśl art. 3 ust. 2 i 3 – są podmioty: po 1) niebędące jednostkami sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub przedsiębiorstwami, instytutami badawczymi, bankami i spółkami prawa handlowego będącymi państwowymi lub samorządowymi osobami prawnymi, po 2) niedziałające w celu osiągnięcia zysku - osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia; z tym że z art. 3 ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wynika, iż partie polityczne, związki zawodowe, organizacje pracodawców, samorządy zawodowe, fundacje utworzone przez partie polityczne to też organizacje pozarządowe, lecz nie stosuje się do nich przepisów działu II ustawy - Działalność pożytku publicznego Skarżący uważa, że jest podmiotem o którym mowa w art. 3 ust 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Nie wskazuje jednak, czy uważa się za podmiot zdefiniowany w punkcie pierwszym czy drugim tego przepisu. Ponadto, według strony aby ubiegać się o nieodpłatne udostępnienie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jako podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy, nie musiał legitymować się statusem organizacji pożytku publicznego w rozumieniu regulacji ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Zdaniem Sądu, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na pojęcie organizacji pozarządowych, które to obejmuje organizacje niezależne od struktur państwowych, samorządowych, gospodarczych, powołane w celu działalności dla wspólnego dobra, bez możliwości podziału zysku między członków; ich działalność jest nakierowana na realizację celów pożytku publicznego. W literaturze przyjmuje się, że na pojęcie organizacji pozarządowej składają się trzy elementy: usytuowanie poza sektorem finansów publicznych, niezarobkowy charakter, cel związany z realizacją celów pożytku publicznego (E. Stefańska [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. 2 (art. 506–1217), red. M. Manowska, Warszawa 2011, s. 1106 - 1107). Mając na uwadze cytowaną definicję organizacji pozarządowej, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że aby ubiegać się o nieodpłatne udostępnienie materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jako podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy, nie musiał legitymować się statusem organizacji pożytku publicznego w rozumieniu wyżej przytoczonych regulacji ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Prawidłowo jednak organ uznał stronę skarżącą za organizację pozarządową i odnotował, że R. S. R. M. w B. nie jest organizacją prowadzącą działalność pożytku publicznego. Działalność pożytku publicznego, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, jest aktywnością prowadzoną przez organizacje pozarządowe dla dobra ogółu społecznego w obszarach opisanych w ustawie jako sfera zadań publicznych (np. podtrzymywanie tradycji narodowej, ochrona i promocja zdrowia, nauka, szkolnictwo wyższe, edukacja, oświata i wychowanie i wiele innych). Rodzaj prowadzonej działalności opisany jest w statucie organizacji, dlatego też mówimy o statutowej działalności pożytku publicznego. Organizacja pozarządowa działa w sferze pożytku publicznego, jeśli zadania, których się podejmuje, aby realizować swoje cele statutowe, należą do któregokolwiek z obszarów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy. Stowarzyszenie wprawdzie twierdziło, że prowadzi działalność pożytku publicznego w zakresie edukacyjno-szkoleniowym. Celem jego działania jest dążenie do profesjonalnej obsługi rynku nieruchomości i tą swoją aktywność spełnia zgodnie z zadaniami wymienione w punkcie 2 § 3 regulaminu. Ponadto, jest organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych i zgodnie z obowiązującym prawem – jest podmiotem, który posiada uprawnienia do organizowania warsztatów dla rzeczoznawców majątkowych jako jedną z form doskonalenia zawodowego. Wskazano, że celem szkolenia będzie przedstawienie rodzajów rejestrów cen i wartości nieruchomości w poszczególnych starostwach, ocena jakości podawanych w nim danych, ocena opisów nieruchomości prezentowana w rejestrach. Głównym jednak celem warsztatów jest dokonanie analizy rynku nieruchomości. Według Sądu, z powyższej argumentacji nie można wywieść, że zadania wykonywane przez skarżącego należą do sfery działalności pożytku publicznego, zważywszy, że działalność Stowarzyszenia nie dotyczy realizacji zadań publicznych, a jedynie wąskiego zakresu w przedmiocie rzeczoznawstwa majątkowego która to działalność ma charakter komercyjny, i w głównej mierze skierowana jest do rzeczoznawców majątkowych, a nie ogółu społeczeństwa. Sąd, zgadza się z interpretacją art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie dokonaną przez organ odwoławczy w kontekście art. 40a ust 2 pkt 2a Pgik, Nie można bowiem dokonywać wykładni powyższych przepisów, opierając się jedynie na ich literalnym brzmieniu z pominięciem wyników wykładni funkcjonalnej i systemowej. Wskazać bowiem należy, że dokonując wykładni przepisów prawa, zmierza się do osiągnięcia rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji RP (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 533/08, Lex nr 518238); 14 listopada 2012 r., I OSK 628/12, CBOSA; 31 stycznia 2012 r., I GSK 745/12). Taki obowiązek sądu wynika z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Dokonując zatem wykładni art. 40a ust. 2 pkt. 2 lit. a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i mając na uwadze zasadę odpłatnego udostępniania materiałów należy uznać, że przepis ten pozwala na bezpłatne udostępnianie w postaci elektronicznej zbiorów danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w celu edukacyjnym tylko tym podmiotom, których działalność służy dobru ogółu społecznego w obszarach opisanych w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Niewątpliwie działalność Stowarzyszenia wymieniona w Regulaminie nie należy do zadań ustawowych wymienionych w art. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Prawidłowo więc organ wyliczył opłatę za udostępnienie danych żądanych przez skarżącego. Końcowo wreszcie Sąd zauważa, że nie naruszono art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis ten można było zastosować, gdyż istniały przesłanki ku temu, aby organ odwoławczy utrzymał decyzję Starosty T. w mocy. Ustosunkowując się natomiast do złożonego przez pełnomocnika pisma z dnia [...] lipca 2020 r. to należy zważyć, iż wydane ono zostało przez Starostę B. i dotyczyło zupełnie innego postępowania do którego nie miały zastosowania przepisy ustawy Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Ponadto postępowanie które toczyło się przed tym organem nie było przedmiotem niniejszego postępowania i ocena merytoryczna tego pisma pozostaje poza kontrolą Sądu. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.