III SA/Lu 922/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. S. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w sprawie zatrzymania J. S. prawa jazdy kategorii B. Powyższa decyzja zapadła w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], J. S. został uznany za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych na rzecz W. P. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta P. wystąpił o zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy. Do wniosku dołączono powyższą decyzję oraz decyzję z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], uznającą J. S. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych na rzecz N. S. W tych okolicznościach decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Starosta P. zatrzymał J. S. prawo jazdy kategorii B. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu, przywołując treść art. 5 ust. 3b i ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. 2016 r., poz. 169 ze zm. - dalej jako "ustawa") Kolegium wskazało, że wyrokiem z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt P 46/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), dalej: ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych, z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organ podniósł, że przepis art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zawiera normę analogiczną do przepisu uznanego przez Trybunał za niekonstytucyjny, jednak przepis ten nadal obowiązuje i organ jest zobowiązany do merytorycznego załatwienia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło również, że ostateczna decyzja z dnia [...] marca 2015 r. uznająca skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nadal obowiązuje i dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona w odpowiednim trybie jest wiążąca. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. S. wniósł o uchylenie powyższej decyzji i decyzji organu I instancji, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów podstępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 i innych k.p.a. Skarżący wskazał, że prawo jazdy jest mu niezbędne, bowiem wykonuje zawód kierowcy i tylko z tego tytułu osiąga dochody. Zatrzymanie prawa jazdy spowoduje brak możliwości wywiązywania się z obowiązków alimentacyjnych. Skarżący podniósł również, że przez ponad osiem miesięcy przebywał w Areszcie Śledczym w L. i nie miał realnej możliwości regulowania alimentów. Po wyjściu z aresztu przez pewien czas pozostawał bez pracy, co też uniemożliwiało wywiązywanie się z obowiązku. Obecnie znalazł już pracę, jednak poza obowiązkiem alimentacyjnym względem pięciorga swoich dzieci ma również na utrzymaniu konkubinę i dwójkę wspólnych dzieci. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w powyższym zakresie badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniem uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy kategorii B. Materialnoprawną podstawę powyższej decyzji stanowił art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Powołany przepis stanowi, że starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3b. Wniosek określony w art. 5 ust. 3b to wniosek o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, kierowany przez organ właściwy dłużnika do starosty, w przypadku gdy decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, wydana po przeprowadzeniu postępowania na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy, stanie się ostateczna. Zgodnie z powyższym przepisem organ właściwy dłużnika dołącza do wniosku odpis tej decyzji oraz składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.). Z treści przepisu art. 5 ust. 5 ustawy wynika, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu nie jest decyzją uznaniową. Organ administracji publicznej obowiązany jest do jej wydania. Zatrzymanie prawa jazdy po otrzymaniu wniosku sporządzonego po wydaniu ostatecznej decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych jest zatem obligatoryjne, co oznacza, że w takim przypadku organ orzekający o zatrzymaniu prawa jazdy nie ma możliwości wydania innej decyzji, niż decyzja zatrzymująca prawo jazdy. W postępowaniu w sprawie zatrzymania prawa jazdy organ nie dokonuje oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 3 ustawy. W postępowaniu tym nie mogą być więc podnoszone zarzuty dotyczące postępowania o uznanie dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy. Podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest zatem wyłącznie wniosek organu właściwego dłużnika o zatrzymanie prawa jazdy, kierowany do starosty w oparciu o art. 5 ust. 3b ustawy, w sytuacji gdy decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna. Powyższe nie oznacza jednak, że środek w postaci zatrzymania prawa jazdy może być przez starostę stosowany automatycznie, w sytuacji otrzymania od właściwego organu wniosku, o którym mowa w ust. 3b ustawy. Z przepisu art. 5 ust. 3b ustawy wynika bowiem, że wniosek organu właściwego dłużnika o zatrzymanie prawa jazdy może zostać skierowany do starosty (w rozpoznawanej sprawie prezydenta miasta na prawach powiatu) dopiero, gdy decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie zatrzymania prawa jazdy starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) powinien dokładnie zweryfikować czy decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych posiada walor ostateczności, bowiem tylko taka decyzja może być podstawą wniosku o zatrzymanie prawa jazdy. Ustalenia takie powinny być dokonane w sposób szczególnie wnikliwy i precyzyjny w takiej sytuacji, jak ta będąca przedmiotem osądu w sprawie, tj. w sytuacji gdy dłużnik nie odebrał osobiście decyzji o uznaniu go za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych, lecz doręczenie takie zostało uznane za skuteczne w trybie art. 44 k.p.a. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył przepisy art. 5 ust. 3b i ust. 5, ponieważ nie dokonał kontroli wskazanej powyżej przesłanki zatrzymania prawa jazdy, tj. nie zweryfikował w sposób jednoznaczny, czy decyzje o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych jest ostateczna. Ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii decyzji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych na rzecz W. P., nie wynika, aby decyzja ta była ostateczna. Na decyzji nie widnieje jakakolwiek wzmianka o jej ostateczności. Brak jest także adnotacji o uznaniu doręczenia za skuteczne w trybie art. 44 k.p.a. na potwierdzeniu odbioru tej decyzji, czy też na samej przesyłce. Adnotacji takiej nie zawiera również decyzja z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], uznająca skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych na rzecz N. S. Informację o uprawomocnieniu się decyzji zawiera wprawdzie wniosek Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, jednak wniosek ten nie wskazuje o którą decyzję chodzi. Do wniosku załączono bowiem dwie wydane względem skarżącego decyzje z dnia [...] marca 2015 r., uznające go za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, tj. decyzję nr [...] dotyczącą N. S. oraz decyzję nr [...], dotyczącą W. P. W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. dostrzegło ten brak i zwróciło się do organu I instancji o ustalenie, czy decyzja z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], uznająca skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stała się ostateczna oraz o dołączenie do akt sprawy poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji przez skarżącego. Z uzyskanych przez organ I instancji od MOPS w P. dokumentów nie wynika jednak w sposób bezsporny, że obie te decyzje są ostateczne. W piśmie przewodnim z dnia [...] maja 2016 r. MOPS w P. wskazał bowiem, że ostateczna jest decyzja z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] (k.22 akt administracyjnych SKO), a więc inna decyzja niż wskazana we wniosku o zatrzymanie prawa jazdy. Wprawdzie organ ten dołączył do pisma potwierdzenia odbioru decyzji, jednakże potwierdzenia te nie zostały opatrzone żadnymi adnotacjami wskazującymi na skuteczność tego doręczenia, jak też organ w ogóle nie wykonał wezwania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w przedmiocie ustalenia czy decyzja z dnia [...] marca 2015 r. jest ostateczna, które to zobowiązanie było zobowiązaniem odrębnym od obowiązku przedstawienia kopii potwierdzenia odbioru decyzji (k.18 akt administracyjnych SKO). W aktach administracyjnych znajduje się wprawdzie pismo MOPS w P. z dnia [...] maja 2016 r. informujące o tym, że decyzja nr [...] jest ostateczna, jednakże pismo to dotyczy decyzji z dnia [...] maja 2015 r., a więc decyzji z innej daty, niż decyzje, będące podstawą wniosków o zatrzymanie prawa jazdy, tj. decyzje z dnia [...] marca 2015 i decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r. Organ odwoławczy nie dostrzegł powyższych rozbieżności i nie wyjaśnił ich w żaden sposób. Wyjaśnienie tych okoliczności ma znaczenie podstawowe dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem, jak już wyżej wskazano, ostateczność decyzji w postępowaniu w sprawie zatrzymania prawa jazdy nie może budzić żadnych wątpliwości. Instytucja zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu stanowi uciążliwą ingerencję w sferę interesów dłużnika alimentacyjnego (korzystania z przyznanego uprawnienia do kierowania pojazdami), która w założeniu ustawodawcy ma się przyczynić do realizacji celu ustawy, tj. zwiększenia stopnia wywiązywania się dłużników z ustalonego przez sąd zobowiązania alimentacyjnego. Jej zastosowanie jest możliwe dopiero wówczas, gdy będąca podstawą wniosku o zatrzymanie prawa jazdy decyzja uznająca dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, stanie się ostateczna. W rozpoznawanej sprawie organ nie wyjaśnił zatem w sposób jednoznaczny czy decyzja z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] zyskała walor ostateczności. Co więcej, uwadze organu uszło również, że w aktach znajduje się także decyzja nr [...] dotycząca N. S. i stanowiąca także podstawę wniosku o zatrzymanie prawa jazdy z dnia [...] kwietnia 2015 r. (we wniosku jako jego załączniki wskazano dwie decyzje z dnia [...] marca 2015 r. o nr: [...] i [...] – k.38-34 akt administracyjnych) oraz wcześniejszy wniosek Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] marca 2015 r., w którym jako załącznik wymieniono i załączono decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], uznającą skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych na rzecz N. S., P. S. oraz E. S. (k.28-26 akt administracyjnych). W tej sytuacji obowiązkiem organu było ustalenie, czy stały się ostateczne wszystkie decyzje stanowiące podstawę wniosku o zatrzymanie prawa jazdy, w tym także decyzja z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] oraz decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do tych dokumentów. Nie wiadomo również czy każda z wymiennych wyżej decyzji na pewno jest decyzją ostateczną. Podkreślić jeszcze raz należy, że w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy organy orzekające są zobowiązane jedynie do zbadania czy decyzja o uznaniu za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych została rzeczywiście wydana i czy uzyskała przymiot ostateczności. Organ odwoławczy tego nie uczynił, zatem zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji. Brak zgromadzenia w aktach sprawy wszystkich niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów oraz nie wyjaśnienie istniejących wątpliwości dotyczących kwestii ostateczności decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, świadczy o braku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), co skutkowało ostatecznie naruszeniem prawa materialnego (art. 5 ust. 3b i ust. 5 ustawy). Uchybienia tego rodzaju należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zweryfikować w sposób niebudzący wątpliwości czy wszystkie stanowiące podstawę wniosków o zatrzymanie prawa jazdy decyzje o uznaniu skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych uzyskały przymiot ostateczności. Ustaleń powyższych organ dokonać może m.in. poprzez uzyskanie od organu właściwego dłużnika wyraźnej i jednoznacznej w swej treści informacji, w odniesieniu do konkretnie wskazanej decyzji, o ostateczności tej decyzji oraz uzyskanie w pełni czytelnego odpisu potwierdzenia odbioru przez skarżącego korespondencji decyzję tę zawierającej. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lubinie na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.