III SA/Lu 93/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 maja 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia W. K. należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 3 listopada 2008 r. W. K. złożył wniosek o całkowite lub częściowe umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Wniosek umotywował faktem, że spłacił już większość zadłużenia wobec Zakładu, "kosztem egzystencji rodziny". Podniósł także, iż za umorzeniem przemawia zbliżający się okres zimowy i związana z tym konieczność poniesienia wydatków na zakup opału, a także "stan jego rodziny". Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia należności z uwagi na brak całkowitej nieściągalności oraz niewystępowanie okoliczności uzasadniających umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, rozpatrując sprawę na skutek wniosku W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, przeanalizował przedstawione przez skarżącego dokumenty dotyczące jego stanu rodzinnego i majątkowego, w tym oświadczenie skarżącego o możliwościach płatniczych, zaświadczenia o dochodach jego, jego małżonki i córki pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym; dokumenty potwierdzające wysokość bieżących wydatków na utrzymanie gospodarstwa domowego; dokumenty dotyczące zadłużenia u innych podmiotów; dokumenty potwierdzające stan zdrowia skarżącego. Przyjęte na podstawie tych dokumentów ustalenia faktyczne co do możliwości płatniczych skarżącego organ odniósł do przepisów regulujących zasady umarzania należności, tj. art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007r., Nr 11 poz. 74, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365; dalej jako: rozporządzenie w sprawie zasad umarzania należności). Po przeprowadzonej analizie organ doszedł do wniosku, że w przypadku skarżącego nie zachodzi warunek całkowitej nieściągalności należności. Zadłużenie skarżącego objęte jest postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym z wynagrodzenia za pracę. Aktualnie egzekucja jest zawieszona, w związku z rozłożeniem spłaty należności z tytułu składek na raty, na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Ponadto skarżący jest właścicielem nieruchomości opisanej księgą wieczystą KW [...], a należności z tytułu składek zostały zabezpieczone poprzez wpis hipoteki przymusowej. W ocenie organu analiza całokształtu materiału dowodowego nie wskazała na istnienie w przypadku skarżącego okoliczności przemawiających za umorzeniem należności, pomimo braku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Organ ustalił, że skarżący osiąga dochody z tytułu zatrudnienia w wysokości 2.500 zł brutto miesięcznie (wg oświadczenia) oraz z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej (wznowionej od września 2008r.) w wysokości 2.500 zł miesięcznie (wg oświadczenia). Z bazy danych Zakładu wynika, że średni miesięczny dochód skarżącego z tytułu wynagrodzenia za pracę za okres od października do grudnia 2008 r. wyniósł 2.915 zł brutto. Z załączonych dokumentów wynika natomiast, że przychód z tytułu działalności gospodarczej wyniósł we wrześniu 2008 r. - 2.900 zł, a w październiku 2008 r. – 3.100 zł. Podatek należny od powyższych przychodów wyniósł 0 zł, natomiast składka na ubezpieczenie zdrowotne wyniosła 212,78 zł miesięcznie. Ponadto małżonka skarżącego osiąga dochody z tytułu zatrudnienia na czas określony, od 28 stycznia 2008r. do 30 czerwca 2009r., w wysokości 1.126 zł brutto miesięcznie (850,17 zł netto). W oświadczeniu o możliwościach płatniczych skarżący określił wysokość stałych miesięcznych opłat (np. za czynsz, energię, gaz, telefon itp.) na kwotę 1.396,40 zł oraz wysokość innych miesięcznych opłat (np. na spłatę kredytów i pożyczek) na kwotę 274,50 zł. Po dokonaniu korekty oświadczenia w tym względzie w oparciu o przedstawione dokumenty potwierdzające wydatki gospodarstwa domowego skarżącego organ ustalił, że wysokość stałych opłat wynosi średnio ok. 358 zł miesięcznie. Do tej kwoty należy doliczyć nieudokumentowane przez skarżącego koszty zakupu opału i wywozu szamba. Wobec tego ostatecznie przyjęta przez organ kwota wydatków bieżących wyniosła 638 zł. Organ wziął pod uwagę również jednorazowy wydatek na zakup kotła c.o. w kwocie 3.156,38 zł. Ponadto organ stwierdził, że w wydatkach i dochodach gospodarstwa domowego skarżącego należy uwzględnić również jego pełnoletnią córkę – A. K., wraz z dzieckiem, której średni miesięczny dochód z zatrudnienia na czas określony wynosi 750,67 zł brutto (według danych Zakładu – w okresie października i listopada 2008 – 1.126 zł brutto). Ponadto córka ma przyznane alimenty w kwocie 500 zł miesięcznie. Organ ustalił także, że skarżący ma zadłużenie wobec osób fizycznych w kwocie 8.000 zł (wg jego oświadczenia) oraz zobowiązanie z tytułu umowy kredytowej na kwotę 6.500 zł, spłacane w ratach w wysokości 276,35 zł miesięcznie. Majątek skarżącego obejmuje z kolei środki na koncie w banku w wysokości 4.000 zł, a także 44 akcji [spółki], których wartość nie jest skarżącemu znana. Ponadto skarżący spłaca ratalnie zadłużenie wobec ZUS z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W świetle powyższych ustaleń dotyczących wysokości osiąganych dochodów oraz ponoszonych wydatków organ uznał, że sytuacja materialna rodziny skarżącego jest stabilna, a opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawi skarżącego i rodziny zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Jednocześnie zdaniem organu skarżący nie udowodnił, że zachodzą inne okoliczności określone w przepisach prawa uzasadniające umorzenie. Przedłożona dokumentacja medyczna świadczy o problemach zdrowotnych skarżącego, jednak nie stanowi dowodu, że z uwagi na przewlekłą chorobę jest on pozbawiony możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Orzeczony wobec skarżącego lekki stopień niepełnosprawności, który nie wyklucza możliwości zarobkowania. Skarżący jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę, a dodatkowo od września 2008 r. wznowił prowadzenie działalności gospodarczej i z obu tytułów osiąga dochody, z których reguluje w ratach zadłużenie wobec ZUS. Fakt, że skarżący spłacił część zadłużenia z tytułu składek i na bieżąco reguluje zadłużenie nie stanowi w ocenie organu przesłanki uzasadniającej umorzenie należności zgodnie z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wobec powyższego nie został uwzględniony w rozstrzygnięciu wniosku. Ponadto nie zostały uwzględnione argumenty skarżącego dotyczące okoliczności powstania zadłużenia, jak również sytuacji finansowej w okresie nie opłacania w ustawowym terminie płatności należnych składek, gdyż powyższe wyjaśnienia nie dają podstaw do skierowania należności do umorzenia zgodnie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W kwestii umorzenia należności, zadaniem Zakładu jest bowiem określenie, czy na dzień rozpatrywania wniosku zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie, przewidziane w przepisach prawa, natomiast ustalenie przyczyn istnienia zadłużenia nie wpływa na decyzję dotyczącą ich umorzenia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący podniósł szereg argumentów, sprowadzających się do wykazania, że błąd organu odmawiającego umorzenia należności polegał na nieuwzględnieniu okoliczności powstania zadłużenia. Zdaniem skarżącego zadłużenie powstało wskutek wadliwego działania organów ZUS i nieinformowania go o przysługujących uprawnieniach. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podniósł, iż decyzje wydawane w sprawach umorzenia należności są oparte na uznaniu administracyjnym, to zaś oznacza, że nawet zaistnienie przesłanek, do których odwołują się przepisu ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie obliguje organu do pozytywnego dla strony załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu organ administracji publicznej nie dopuścił się naruszeń prawa, które uzasadniałyby usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przesłanki umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne określa art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W świetle tego przepisu umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić przede wszystkim w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym sytuacje kwalifikowane jako całkowita nieściągalność składek określa art. 28 ust. 3 ustawy. Ponadto, z art. 28 ust. 3a ustawy wynika, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w tej sytuacji precyzuje przytaczane wyżej rozporządzenie w sprawie zasad umarzania należności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, podzielany również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, iż decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wydawana na podstawie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności, organ może odmówić ich umorzenia (por. dla przykładu wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07, LEX nr 368197). Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście dowolności organu. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Decyzje administracyjne oparte na uznaniu administracyjnym nie są wyłączone spod kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, jednakże kontrola ta jest pod pewnymi względami ograniczona. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny opiera się wyłącznie na kryterium legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.). Sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim to, czy organ nie wykroczył poza zakres przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania oraz to, czy organ zachował określone prawem wymogi proceduralne. Jeżeli jednak sąd stwierdzi, że działanie organu mieści się w granicach określonych konstrukcją uznania oraz że organ dochował wymogów proceduralnych, nie może objąć kontrolą prawidłowości wyboru przez organ jednej z możliwych opcji rozstrzygnięcia sprawy, jakie daje mu uznanie administracyjne. Wybór rozstrzygnięcia wymyka się bowiem kryteriom prawnym, opierając się na przesłankach celowościowych, rzetelnościowych, gospodarnościowych i innych tego typu determinantach pozaprawnych. Pozaprawne kryteria wyboru rozstrzygnięcia zastosowane w sprawie administracyjnej przez organ nie mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, sprawowanej – jak wyżej wskazano – wyłącznie pod kątem zgodności z prawem. Odnosząc powyższe uwagi do decyzji będącej przedmiotem skargi Sąd stwierdza, że organ administracji publicznej odmawiając umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie wykroczył poza zakres uznania administracyjnego przyznanego mu przepisem art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie uchybił też przepisom postępowania. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu administracyjnego opiera się na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Organ w sposób wyczerpujący zgromadził i rozważył cały materiał dowodowy, ustalając stan faktyczny sprawy zgodnie z prawdą. Całość tych rozważań została wyczerpująco przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zatem organ spełnił stawiany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wymóg szczególnej dbałości o prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej opartej na uznaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 23 października 1998r., I SA/Ka 225/97; Biuletyn Skarbowy 1999, Nr 1, poz. 20). Wnioski, jakie organ wyprowadził z treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie są zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym, nie wykraczają zatem poza swobodną ocenę dowodów jaką dysponuje organ w postępowaniu administracyjnym (art. 80 KPA). W stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo przyjął, iż nie zachodzą przesłanki pozwalające na uznanie, iż w przypadku skarżących można przyjąć istnienie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, co w świetle art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych otwierałoby możliwość orzekania o umorzeniu tych należności. Organ prawidłowo przyjął, że w sprawie nie zaistniała całkowita nieściągalność należności, gdyż w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W ocenie Sądu nie można również przypisać organowi naruszenia prawa w zakresie, w jakim odmówił umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, pozwalający w uzasadnionych przypadkach na umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Również i w tym przypadku decyzja oparta jest na uznaniu administracyjnym, a ponadto użycie przez ustawodawcę klauzuli generalnej (pojęcia nieostrego) w postaci odwołania się do "uzasadnionych przypadków" wskazuje na to, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o przytoczony przepis musi być taktowana jako rozwiązanie zastrzeżone dla sytuacji wyjątkowych, w których egzekwowanie należności zagrażałoby egzystencji zobowiązanego. Takie intencje prawodawcy potwierdza również treść § 3 przytaczanego wyżej rozporządzenia w sprawie zasad umarzania należności. Sformułowany w tym przepisie katalog (niezamknięty) sytuacji pozwalających na umorzenie należności w "uzasadnionych przypadkach" wskazuje, że powinno mieć ono zastosowanie w sytuacjach naprawdę skrajnych, takich jak groźba pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia; przewlekła choroby zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Dokonana przez organ analiza sytuacji majątkowej i rodzinnej gospodarstwa domowego skarżącego nie pozwala na postawienie zarzutu co do błędnej konkluzji, iż nie zachodziły wyżej wspomniane nadzwyczajne okoliczności, które przemawiałyby za umorzeniem należności, a zatem na odstąpienie od podstawowej zasady regulowania należności z tytułu składek. Regulowanie należności, rozłożonych na raty, stanowi niewątpliwie pewne obciążenie dla budżetu domowego skarżącego i jego rodziny, biorąc jednak pod uwagę relatywnie wysokie dochody gospodarstwa domowego, obciążenie to nie może być uznane za nadmierne. Wskazać przy tym trzeba, że nadanie treści pojęciu "uzasadnionego przypadku" w odniesieniu do konkretnej, indywidualnej sytuacji musi uwzględniać nie tylko interes zobowiązanego z tytułu składek, ale również interes publiczny. W tym kontekście trzeba stwierdzić, że nadmiernie szerokie stosowanie instytucji umorzenia składek, wobec ich powszechności mogłoby spowodować zagrożenie dla stabilności finansowania systemu ubezpieczeń społecznych w kraju, jak powszechnie wiadomo, stale borykającego się z niedoborem środków. W tej sytuacji nie można przyjąć, aby organ odmawiając zaskarżoną decyzją umorzenia należności z tytułu składek wykroczył poza zakres przyznanej mu swobody oceny sytuacji i wyboru rozstrzygnięcia. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez skarżącego zarówno w toku postępowania przed sądem administracyjnym (w skardze i w piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 26 maja 2009 r.), jak i wcześniej – w postępowaniu administracyjnym, należy stwierdzić, że w istocie są one skierowane na zakwestionowanie samych podstaw powstania zaległości z tytułu składek, a nie na wykazanie błędów organu w zakresie dotyczącym stosowania przepisów o umarzaniu należności. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że przesłanki umorzenia należności z tytułu składek są określone samoistnie w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisach rozporządzenia w sprawie umarzania należności i są całkowicie niezależne od okoliczności powstania zadłużenia. Sąd w niniejszym postępowaniu kontroluje zgodność z prawem decyzji dotyczącej umorzenia należności, a nie aktów, z których te należności wynikły. Jeżeli skarżący kwestionuje okoliczności powstania należności winien zwrócić się do właściwych organów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wszczęcie odrębnego postępowania w tej sprawie. Ewentualne decyzje wydane w tych kwestiach nie będą jednak podlegały kognicji sądów administracyjnych, lecz sądów powszechnych. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji.