III SA/Lu 93/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi C. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. (nr [...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania C. C. od decyzji Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] listopada 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie skierowania skarżącego na badania lekarskie, stwierdziło wniesienie odwołania z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia wydanego postanowienia oraz akt sprawy wynika następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. – wydaną w trybie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (wówczas: Dz. U. z 2016 r. poz. 627 z późn. zm.; obecnie: j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 978, z późn. zm.) – Prezydent Miasta B. P. skierował C. C. posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii: A, B, C, na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. P.. Podstawą faktyczną wydania tej decyzji były informacje o zastrzeżeniach w stanie jego zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. W odwołaniu od tej decyzji, które wpłynęło do organu w dniu 12 października 2017 r., skarżący C. C. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że doręczenie stronie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2016 r. nastąpiło za pośrednictwem Urzędu Miasta B. P. na jego adres: ul. [...], [...], na który skierowane zostało również wcześniejsze zawiadomienie z dnia 2 listopada 2016 r. o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie strona odebrała osobiście 8 listopada 2016 r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma. Tym samym strona dysponowała dostateczną wiedzą, co do zakresu toczącego się postępowania zakończonego decyzją organu I instancji. Wskazaną decyzję organ doręczył w sposób określony w art. 44 ust. 1 pkt 2 k.p.a., tj. przez pracownika Urzędu Miasta B. P.. Z adnotacji znajdujących się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma wynika, że w dniu 23 listopada 2016 r. z powodu niemożności doręczenia pisma adresatowi, pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi czy dozorcy, pracownik Urzędu Miasta pozostawił zawiadomienie "awizo" o możliwości odebrania decyzji w siedzibie organu, umieszczając je w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. P. zostało powtórnie awizowane w dniu 30 listopada 2016 r. W związku z niepodjęciem tego pisma przez stronę w terminie, jego zwrot do Wydziału Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta w B. P. z wydziału zajmującego się doręczaniem korespondencji nastąpił w dniu 9 grudnia 2016 r. Potwierdzenie odbioru opatrzone zostało wszystkimi wymaganymi adnotacjami wypełnionymi przez podmiot doręczający, pozwalającymi na ustalenie bez żadnych wątpliwości, adresu na jaki przesyłka została skierowana, kiedy i z jakich powodów była awizowana po raz pierwszy oraz ponownie, w jakim miejscu awizo zostało umieszczone oraz w jakiej dacie nastąpił zwrot przesyłki do nadawcy. Potwierdzenie odbioru stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a tym samym dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W konsekwencji za skuteczny termin doręczenia stronie decyzji organu I instancji Kolegium uznało – stosownie do art. 44 § 4 k.p.a. – dzień 7 grudnia 2016 r. (środa). W takiej sytuacji termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 21 grudnia 2016 r., tj. po czternastu dniach od daty jej zastępczego doręczenia. Stosownie bowiem do art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło a upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Odwołanie od decyzji sporządzone zostało natomiast po upływie prawie 11 miesięcy od wskazanego wyżej terminu, bo dopiero w piśmie z dnia 9 października 2017 r. i wpłynęło do organu I instancji w dniu 12 października 2017 r. Przywołany stan faktyczny wskazuje więc, że skarżący nie zachował terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. do wniesienia odwołania, popadając w zwłokę z jego wniesieniem. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie stwierdzenie jego nieważności i zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, to jest: a) art. 44 § 2 i 4 k.p.a. poprzez uznanie, że nastąpiło skuteczne doręczenie zastępcze zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja ta nie została skutecznie doręczona w tym trybie; b) art. 134 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie, że odwołanie skarżącego zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a.; c) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności koniecznych do należytego wyjaśnienia sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, na okoliczność przebywania w okresie od 11 listopada 2016 r. do 24 lipca 2017 r. w Wojewódzkim Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w S.. W ocenie skarżącego, okoliczność ta potwierdza nieprawidłowość doręczenia zastępczego w dniu 7 grudnia 2016 r. i prawidłowość ponownego doręczenia mu decyzji dopiero w dniu 26 września 2017 r. Stąd termin do wniesienia odwołania został zachowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuję: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia jego nieważności. Zgodnie z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm. – dalej jako "k.p.a."), który jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. W omawianej sprawie kluczowe znaczenie miało ustalenie, czy i kiedy doszło do prawidłowego doręczenia stronie decyzji organu I instancji, gdyż zgodnie z art. 134 zd. 1 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z treści ostatnio przywołanego przepisu wynika, że w ramach postępowania wstępnego przed organem odwoławczym organ ten ustalając, że odwołanie wniesione zostało po upływie ustawowego terminu, obowiązany jest stwierdzić w formie postanowienia uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. W tym zakresie organ nie posiada żadnego luzu decyzyjnego. Poza jakąkolwiek oceną organu w omawianej kwestii pozostają okoliczności, z powodu których doszło do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, a jedynym uprawnieniem – i zarazem obowiązkiem organu odwoławczego we wstępnej fazie kontroli odwołania – jest ustalenie, czy środek zaskarżenia został wniesiony w terminie 14-dni od dnia doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Podejmując zatem rozstrzygnięcie w oparciu o art. 134 k.p.a., organ odwoławczy ogranicza się tylko i wyłącznie do badania, czy i w jakim dniu miało miejsce prawidłowe doręczenie stronie decyzji oraz ustalenia, kiedy zostało wniesione odwołanie od tej decyzji. Tylko te elementy są bowiem istotne przy ocenie zachowania lub uchybienia 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji i to one przesądzają o ocenie zgodności z prawem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Ustalenia dotyczące terminu do wniesienia odwołania następują zatem poprzez zestawienie daty doręczenia decyzji organu I instancji z datą złożenia (w siedzibie organu) lub nadania (za pośrednictwem poczty) odwołania. Dlatego w rozpoznawanej sprawie, również w świetle argumentacji skargi, należało rozważyć przede wszystkim to, czy i w jakim dniu decyzja organu pierwszej instancji została skarżącemu skutecznie doręczona, a zatem czy otworzył się ustawowy termin do wniesienia odwołania. Skarżący w skardze zakwestionował skuteczność przyjętego przez organ odwoławczy doręczenia mu decyzji Prezydenta Miasta B. P. z dnia 18 listopada 2016 r. wywodząc, że w okresie dokonywania doręczenia nie przebywał pod adresem zamieszkania, na który została wysłana decyzja, gdyż przebywał w szpitalu. Według art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1481, z późn. zm.), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W przypadku osób fizycznych podstawową zasadą jest doręczanie pism w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). Alternatywnymi, równoważnymi miejscami doręczenia są lokal organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 k.p.a.). Wszystkie powyższe formy doręczania pism mają charakter doręczenia właściwego, do rąk własnych adresata. Jest to podstawowa forma doręczenia, bowiem w najpełniejszym stopniu gwarantuje zapewnienie adresatowi możliwość zapoznania się z treścią pisma. Natomiast brak możliwości doręczenia pisma (decyzji) do rąk własnych strony z powodu jej nieobecności (bez względu na przyczynę), aktualizuje możliwość doręczenia zastępczego. Zgodnie z art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Jeżeli doręczenie pisma w żadnym z powyższych sposobów nie jest możliwie, pozostaje doręczenie zastępcze w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a. Przepis ten w art. 44 § 1 k.p.a. stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Według zaś art. 44 § 2 k.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Mając wskazane uregulowania na względzie stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zachowano niezbędne warunki do uznania, że stronie skutecznie dokonano doręczenia zastępczego decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 44 k.p.a. Przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie wyjaśniające dotyczące okoliczności powtórnego awizowania przesyłki zawierającej decyzję Prezydenta Miasta B. P. z dnia [...] listopada 2018 r. wykazało, że decyzję tę organ doręczył w sposób określony w art. 44 ust. 1 pkt 2 k.p.a., to jest przez pracownika Urzędu Miasta B. P.. Z adnotacji znajdujących się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wynika, że w dniu 23 listopada 2016 r. z powodu niemożności doręczenia pisma adresatowi, pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi czy dozorcy, pracownik Urzędu Miasta pozostawił zawiadomienie "awizo" o możliwości odebrania decyzji w siedzibie organu, umieszczając je w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. P. zostało powtórnie awizowane w dniu 30 listopada 2016 r. W związku zaś z niepodjęciem tego pisma w terminie, jego zwrot do organu nastąpił w dniu 9 grudnia 2016 r. Skoro zatem przesyłka ta nie została przez stronę odebrana (bez względu na przyczynę), to skutek jej doręczenia nastąpił w dniu 7 grudnia 2016 r., dlatego termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg, a upłynął bezskutecznie w dniu 21 grudnia 2016 r. Ponieważ odwołanie złożone przez stronę nastąpiło w dniu 9 października 2017 r., a do organu wpłynęło w dniu 12 października 2017 r., zostało więc wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, co skutkowało koniecznością wydania przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Należy także zauważyć, że skarżący nie wykazał, by nie zachodziły podstawy do uznania doręczenia zastępczego za skuteczne. Ciężar obalenia domniemania doręczenia zastępczego przesyłki sądowej w trybie art. 44 k.p.a. ciąży na stronie. Domniemanie faktyczne wynikające z tego przepisu może być obalone wówczas, gdy adresat pisma wykaże, że dane wynikające z dowodu doręczenia nie są zgodne z rzeczywistością (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II FSK 180/12). Tak się w sprawie niniejszej nie stało, bowiem nawet ustalenie, że w czasie dokonywania doręczenia jego adresat przebywał w innym miejscu niż adres doręczenia, nie niweczy skutków prawnych wynikających z obowiązującego prawa. W takiej sytuacji nie można było zatem stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. W zakresie zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 k.p.a. wyjaśnić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego, materiał dowodowy w sprawie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a jego ocena była zgodna z zasadami wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera klarowne wyjaśnienie podstawy jego wydania, z należytym przytoczeniem i prawidłowym wyjaśnieniem odpowiednich przepisów prawa, które stanowiły podstawę przyjętego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Wymaga jednocześnie zwrócenia uwagi, że okoliczności związane z hospitalizacją skarżącego w okresie od dnia 11 listopada 2016 r. do dnia 24 lipca 2017 r. bezspornie zostały przez niego wykazane, jednakże dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. W aktach sprawy brak natomiast dowodu, że strona informowała organ administracji o zmianie adresu dla doręczeń (art. 41 § 1 k.p.a.), albo o miejscu rzeczywistego pobytu w czasie toczącego się postępowania. Tymczasem zgodnie z art. 41 § 2 k.p.a., w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi, za trafne należy uznać stanowisko organu, że pobyt skarżącego w szpitalu mógł co najwyżej stanowić podstawę ewentualnego wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Takiego wniosku strona jednak nie zgłosiła, dlatego ewentualny brak winy strony w uchybieniu terminu w ogóle nie mógł być przedmiotem procedowania w tej sprawie. Także późniejsze doręczenie stronie decyzji organu I instancji na jej wniosek, nie niweczy skuteczności pierwotnego doręczenia zstępczego i nie otwiera nowego i ponownego terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe rozważania na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) – obowiązany był oddalić skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.