III SA/Lu 944/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Referent stażysta Michał Białowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. nr SKO.[...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu Ł. z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], odmawiającą A. B. wydania zezwolenia na prowadzenie robót i umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogi powiatowej nr [...] K. – R. – G. – J. – W. w działce ewidencyjnej o nr [...] w K. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., A. B. wniosła do Zarządu Powiatu Ł. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, prowadzenie robót i umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w celu budowy doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Zarząd Powiatu Ł. odmówił A. B. wydania zezwolenia na prowadzenie robót i umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogi powiatowej nr [...] K. – R. – G. – J. – W. w działce ewidencyjnej o nr [...] w K. W wyniku wniesionego przez skarżącą odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję organu I instancji z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania i rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., Zarząd Powiatu Ł. odmówił A. B. wydania zezwolenia na prowadzenie robót i umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogi powiatowej nr [...] K. – R. – G. – J. – W. w działce ewidencyjnej o nr [...] w K., przy ul. W. w postaci budowy doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych. W wyniku wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu Ł. z dnia [...] kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że umieszczenie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest czynnością, której legalne wykonanie wymaga uzyskania trzech odrębnych zezwoleń, wydanych przez organ właściwy w sprawie zarządzania drogą określonej kategorii. Po pierwsze zainteresowany podmiot musi uzyskać zezwolenie na zlokalizowanie w pasie drogowym danego obiektu lub urządzenia, na postawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych. Następnie, podmiot musi uzyskać zezwolenie na zajecie pasa drogowego, na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o drogach publicznych", które w rzeczywistości obejmuje dwa odrębne rozstrzygnięcia: zgodę na prowadzenie robót w pasie drogowym (pkt 11) i zgodę na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej, które nie jest związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2). Organ stwierdził, że skarżąca wystąpiła od razu o drugie i trzecie zezwolenie, nie legitymując się zezwoleniem, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych. Zezwolenie z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] dotyczy linii światłowodowej, o co wnosiła strona pismem z dnia [...] marca 2013 r. Natomiast w niniejszej sprawie strona dąży do uzyskania zezwolenia na zajecie pasa drogowego w celu budowy doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że organy są związane wnioskiem strony, która jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Treść wniosku jest natomiast jasna i jednoznaczna. Skarżąca domaga się wydania decyzji na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, której przedmiotem są telekomunikacyjne przyłącza światłowodowe. W celu realizacji takiego przedsięwzięcia powinna jednak najpierw uzyskać decyzję wydaną na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych. Decyzja z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] dotyczy natomiast linii światłowodowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. B. wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 39 ust. 1a, ust. 3 i ust. 3a w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, że wydanie zezwolenia na zajecie pasa drogowego w celu realizacji inwestycji polegającej na umieszczeniu doziemnych przyłączy telekomunikacyjnych wymaga uprzedniego uzyskania decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), dalej: k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniosła, że przepis art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych stanowi wyjątek od zakazu ingerencji w pas drogowy. W przypadku inwestycji polegającej na umieszczaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, inwestor obowiązany jest jedynie uzyskać decyzję zezwalającą na zajecie pasa drogowego, na podstawie art. 40 tej ustawy. Planowana przez skarżącą inwestycja dotyczy budowy doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych, a więc infrastruktury telekomunikacyjnej. Zdaniem skarżącej organ nie uzasadnił, że inwestycja ta mogłaby naruszać wymogi bezpieczeństwa lub na jej realizację nie pozwalają warunki techniczne. Zdaniem skarżącej organ nie rozpatrzył i nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz nie przeprowadził dowodu z uchwały Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej w Najwyższej Izbie Kontroli z dnia [...] marca 2015 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej był wniosek skarżącej o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, prowadzenie robót i umieszczenie w pasie drogi powiatowej urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci budowy doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych. Problematyka związana z ochroną pasa drogowego objęta jest uregulowaniami prawnymi zawartymi w rozdziale 4 ustawy o drogach publicznych. Przepisy tej ustawy przewidują generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1). Zakazem tym objęta jest m.in. lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ustawa dopuszcza jednocześnie możliwość uchylenia tych zakazów na zasadach określonych w kolejnych przepisach tego artykułu. Stosownie do przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi: 1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg; 2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a. Zgodnie zaś z przepisem art. 39 ust. 1a tej ustawy, zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r. poz. 243, 827 i 1198), dalej jako "Prawo telekomunikacyjne" oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Bezspornie zatem lokalizowanie urządzeń i obiektów w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia, przy czym w przypadku umieszczenia w nim infrastruktury telekomunikacyjnej, zasadą jest obowiązek organu wyrażenia takiej zgody, o ile nie zachodzą okoliczności wymienione enumeratywnie w ustawie. Odmowa jego wydania może nastąpić tylko wyjątkowo, w sytuacji, gdy ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. W wydanej przez organ decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego, zgodnie z art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. W decyzji zezwalającej na lokalizację obiektu budowlanego zobowiązuje się zatem inwestora do wykonania kolejnego obowiązku, tj. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie, o którym mowa w ww. przepisie i o które ubiegała się skarżąca w niniejszej sprawie, przewiduje art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zgodnie z ustępem 2 tego przepisu, zezwolenie dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony co do zasady obiekt, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Z powyższych przepisów wynika również, że uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy wymaga wcześniejszego uzyskania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektu budowlanego lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy. W rozpoznawanej sprawie, wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżąca zwróciła się do organu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, prowadzenie robót i umieszczenie w pasie drogi powiatowej urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci budowy doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych. Skarżąca nie dysponowała jednak zezwoleniem na zlokalizowanie w pasie drogowym doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych, co stanowiło podstawę odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy. Jak wynika z akt sprawy, ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], którą skarżąca powołuje we wniosku jako podstawę ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, skarżącej udzielone zostało zezwolenie na lokalizację linii światłowodowych i przyłączy w ramach większej inwestycji. Zezwolenie dotyczy lokalizacji linii światłowodowych w pasie drogowym dróg powiatowych, w tym drogi położonej na działce nr [...] obręb K., wskazanej we wniosku o zajęcie pasa drogowego. Wobec powyższego, organ prawidłowo uznał, że skarżąca przed wystąpieniem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu budowy doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych, nie uzyskała decyzji zezwalającej na lokalizację tych obiektów w pasie drogowym, wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Z pewnością wymogu tego nie spełnia decyzja z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], bowiem dotyczy ona innego przedsięwzięcia. W konsekwencji, organ prawidłowo odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajecie pasa drogowego, skoro skarżąca nie posiadała zezwolenia wydanego na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Nieuzasadniony jest wywód strony, że skoro w świetle art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają, to nie można wymagać od inwestora zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy. Jak już wyżej wskazano, lokalizowanie urządzeń i obiektów w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia, przy czym w przypadku umieszczenia w nim infrastruktury telekomunikacyjnej, zasadą jest obowiązek organu wyrażenia takiej zgody, o ile nie zachodzą okoliczności wymienione enumeratywnie w ustawie. Konsekwencją wprowadzenia w art. 39 ust. 1a u.d.p. zasady priorytetowego traktowania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury sieciowej jest art. 39 ust. 3 zd. 2 ustawy prawo o drogach publicznych, ale dopiero na etapie wydawania decyzji zezwalającej na umieszczenie tych urządzeń w pasie drogowym. Oznacza to, że nawet w przypadku przedsięwzięcia polegającego na umieszczeniu w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej inwestor musi złożyć wniosek o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zaś organ zobowiązany jest wyrazić zgodę, jeśli nie zachodzą okoliczności wskazane w ustawie. Odmowa wydania takiego zezwolenia może nastąpić tylko wyjątkowo, w sytuacji, gdy umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Na uwzględnienie nie zasługuje również argumentacja skarżącej dotycząca niewykazania przez organ zasadności odmowy wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja odmawiająca wydania zezwolenia na prowadzenie robót i umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Kwestie związane z istnieniem okoliczności uzasadniających odmowę wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego są natomiast rozstrzygane w odrębnym postepowaniu, prowadzonym na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zarzuty skargi są więc nieuzasadnione. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a w postępowaniu nie naruszono przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów brak podstaw do uwzględnienia skargi. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).