III SA/Lu 96/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. ( Nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2008 r. o braku podstaw do stwierdzenia u W. P. choroby zawodowej w postaci "zespołu wibracyjnego". W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zarzuty zawarte w odwołaniu, dotyczące błędnych stwierdzeń zawartych w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy , nie mogły być uwzględnione w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz. 1115 ). Organ wskazał, że do rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej u pracownika muszą być – w myśl § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia – spełnione nierozłącznie określone warunki, a mianowicie: rozpoznana choroba musi być wymieniona w wykazie chorób zawodowych, przyczyną zaś tej choroby są czynniki szkodliwe dla zdrowia występujące w środowisku pracy. Organ argumentował dalej, że do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania upoważniony jest – stosownie do treści § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia – lekarz spełniający określone wymagania kwalifikacyjne, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3, to jest w jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia, którą na terenie województwa lubelskiego jest nią Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy lub w jednostce orzeczniczej drugiego stopnia (jednostkami takimi są przychodnie, oddziały i kliniki chorób zawodowych jednostek badawczo – rozwojowych w dziedzinie medycyny pracy, a więc Instytut Medycyny Pracy w Łodzi lub w Sosnowcu). Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż W. P. od [...] lutego 1980 r. do [...] lipca 2006 r. zatrudniony był na stanowisku pomocnika maszynisty i maszynisty trakcji spalinowej P[...] SA. W czasie pracy przy obsłudze lokomotyw spalinowych typu SM-42, SU-45 skarżący był narażony na wibrację ogólną. Pomiary wibracji ogólnej wykonywane w [...[ r. na stanowisku maszynisty w lokomotywie typu SP-45-089 wykazywały przekroczenia przyspieszeń drgań w osi "z". Przekroczenia przyśpieszeń stwierdzono również w [...]r. w lokomotywie typu SM-42-376 w osi "y". Pozostałe pomiary w lokomotywie typu SP-45 nr 089 w osi "x" i "y" w lokomotywie typu SM-42 nr 376 w osi "x" i "y" były poniżej dopuszczalnej normy. Poza wymienionymi wynikami w pomiarach przeprowadzonych w latach [...] nie występowały przekroczenia parametrów wibracji w żadnym z trzech zakresów (x, y, z). Z orzeczenia lekarskiego nr [...]z dnia [...] kwietnia 2008 r. – wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy - wynika, że wykonane badania diagnostyczne nie wykazywały żadnych obwodowych zaburzeń naczyniowo-nerwowych, ani zmian radiologicznych w strukturze kostnej dłoni i stawów łokciowych, zatem brak było podstaw do rozpoznania zespołu wibracyjnego. Instytut Medycyny Pracy (jednostka orzecznicza drugiego stopnia) również nie rozpoznała u skarżącego choroby zawodowej. W czasie badania neurologicznego w Instytucie potwierdzono chorobę [...]. Schorzenie to, jak wskazano w orzeczeniu dotyczy znacznej części populacji ogólnej i często występuje u osób po 40 roku życia., ponadto stopień zaawansowania zmian zwyrodnieniowych u skarżącego jest proporcjonalny do jego wieku. Mając powyższe na uwadze skarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa pod względem merytorycznym i opiera się na właściwych podstawach prawnych. W skardze sądowej W. P. wskazał, że obsługiwał wszystkie typy lokomotyw, w tym także typ SP-45 oraz ST-44, w której nie zostały przeprowadzone pomiary parametrów wibracji. Zarzucił, że nie zgadza się ze stwierdzeniem zawartym w orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy, iż rozpoznane schorzenie dotyczy znacznej części populacji i często występuje u osób po 40 roku życia, skoro problemy z kręgosłupem rozpoczęły się u niego w [...] r., czego dowodzi dokumentacja lekarska z pobytu w szpitalu w [...] 1986 r. Skarżący podniósł przy tym, że organ pominął kwestię przenoszenia szkodliwych drgań przez siedziska lokomotyw typ SM 42 oraz wydłużonego 12 – godzinnego czasu pracy przy manewrach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Dokonując sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stwierdzić należy, że wydano je z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które regulują tok postępowania przed organami administracji publicznej. Zasadą jest, że w toku postępowania organy powinny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie poddać je ocenie – stosownie do art. 80 k.p.a. – której odzwierciedlenie powinno mieć miejsce w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (decyzji) - w myśl art. 107 § 3 k.p.a. Ten ostatni przepis ten określa po pierwsze, niezbędne elementy składające się na uzasadnienie faktyczne decyzji, a należą do nich w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a po drugie, oznacza w powiązaniu z treścią art. 80 k.p.a., że organ ma obowiązek ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczności została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie sposób ustalić jaki był wymiar czasu pracy skarżącego. Z akt sprawy nie wynika bowiem jaka była miesięczna liczba godzin pracy na zajmowanym stanowisku pomocnika maszynisty oraz maszynisty. Chodzi tu o podstawowy wymiar czasu pracy skarżącego oraz faktyczną ilość godzin nadliczbowych przepracowanych przez skarżącego. W odwołaniu z dnia [...] stycznia 2008 r. skarżący podnosił, iż "pracował w godzinach nadliczbowych [...]godzin miesięcznie", a "w kolejnych latach [...]godzin miesięcznie". Dane dotyczące rzeczywistego czasu pracy ( wymiaru godzin pracy) nie wynikają w żaden sposób z karty narażenia zawodowego. Ustalenia w jakim wymiarze pracował skarżący są istotne dla stwierdzenia, czy warunki w jakich on pracował mogły mieć wpływ ( i jaki) na rozpoznane schorzenie, zwłaszcza, że przeprowadzone pomiary wibracji przekraczały dopuszczalne normy. Praca w warunkach narażenia na wibracje ogólne, stwarza możliwość powstania zespołu wibracyjnego (co zostało stwierdzone w karcie oceny narażenia zawodowego w podsumowaniu – k. 63 akt adm.). Zatem dokładne ustalenia na temat rzeczywistego czasu pracy są niezbędne dla ustalenia czy u skarżącego można stwierdzić chorobę zawodową "zespołu wibracyjnego". Skarżący podnosi, iż pracował na wszystkich typach lokomotyw. Organ odwoławczy przyjmuje natomiast, nie wskazując żadnej faktycznej podstawy, na której oparł swoje twierdzenie, że skarżący nie obsługiwał lokomotyw typu Sp-45. Rzeczą organu było przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym zakresie i jednoznacznie wyjaśnić jakiego rodzaju lokomotywy były obsługiwane przez skarżącego. Powstających na tym tle rozbieżności nie wyjaśnia zgromadzony materiał dowodowy. Problem pracy na różnego typu lokomotywach skarżący wyraźnie sygnalizował w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zagadnienie to zostało zbagatelizowane przez organ odwoławczy, o czym świadczy treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czego wyraźnym wyrazem jest stwierdzenie, że z odwołania wynika, iż skarżący nie obsługiwał lokomotyw typ Sp – 45. Jakiego rodzaju lokomotywy (spalinowe czy inne) obsługiwał skarżący powinno wynikać wprost z ustaleń opartych na pełnym materiale dowodowym, a nie tylko na wyjaśnieniach skarżącego zawartych w odwołaniu, zresztą wadliwie ocenionych przez organ z uwagi na spłyconą analizę zarzutów odwołania, w tym zarzutów i wniosków skarżącego jakie zgłosił z ustaleniami na temat charakteru wykonywanej przez niego pracy (organizacji pracy, zmianowości i przerw w pracy). Skarżący zarzucił na przykład, że w latach 80 – tych pracował "na awizo a nie w systemie turnusowym". Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, a powinien skoro skarżący zakwestionował dane dotyczące organizacji pracy, wynikające z charakterystyki narażenia zawodowego, w której mówi się o systemie turnusowym (k. 43 akt adm.). Należy także zauważyć, iż organ odwoławczy stwierdza, że pomiary wibracji ogólnej wykonywane w [...]r. na stanowisku maszynisty w lokomotywie typu SP-45-089 wykazywały przekroczenia przyspieszeń drgań w osi "z", a w [..]r. w lokomotywie typu SM-42-376 w osi "y", zaś pozostałe pomiary w lokomotywie typu SP-45 nr 089 w osi "x" i "y" w lokomotywie typu SM-42 nr 376 w osi "x" i "y" były poniżej dopuszczalnej normy oraz wyjaśnia, iż poza wymienionymi wynikami w pomiarach przeprowadzonych w latach [...] nie występowały przekroczenia parametrów. Organ jednak nie wykazał czy przedstawione przekroczenia parametrów mogły mieć wpływ ( i jaki ) na powstałe u skarżącego schorzenia. Zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem wadliwym także z innych względów. Organ bazuje na dwóch orzeczeniach lekarskich, których treść i sformułowania w nich zawarte budzą wątpliwości, co do wyników ustaleń poczynionych na temat stanu zdrowia skarżącego. I tak w orzeczeniu z dnia [...]kwietnia 2008 r. Nr [...]stwierdza się, że badania diagnostyczne (badania progu czucia wibracji, próba oziębiania, termometria, kapilaroskopia) nie ujawniły obwodowych zaburzeń naczyniowo – nerwowych obu rąk. Powyższe stwierdzenie nie pokrywa się w całości z treścią orzeczenia z dnia [...] października 2008 r. Nr [...]i wyników badań przeprowadzonych w Instytucie Medycyny Pracy, bowiem w świetle przeprowadzonych przez tenże Instytut badań czynnościowych układu naczyniowego (termometria skórna) ujawniono nieznaczne zmiany patologiczne, natomiast próba uciskowa i oziębienia wypadły prawidłowo. Instytut podaje, że badanie palestezjometryczne nie wykazało znacznych zaburzeń progów czucia wibracji i wobec tego wyniki badań nie uprawniają do rozpoznania postaci naczyniowo – nerwowej zespołu wibracyjnego. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w swoim orzeczeniu podaje, że nie stwierdza istotnych zmian radiologicznych w strukturze kostnej dłoni i stawów łokciowych i dlatego – jego zdaniem – brak jest podstaw do rozpoznania zespołu wibracyjnego zarówno w postaci naczyniowo – nerwowej, jak i kostno – stawowej. Powyższa opinia w tej części jest zgodna z oceną Instytutu Medycyny Pracy i wyjaśnieniem zawartym w orzeczeniu tegoż Instytutu, że wykonane w czerwcu 2007 r. radiogramy rąk i stawów łokciowych wykazały między innymi drobne zmiany zwyrodnieniowe w stawach międzypaliczkowych dalszych i śródręczno – paliczkowych oraz nadgarstkowo – śródręcznych kciuka obu rąk, jak też i końcowym wnioskiem, iż nie stwierdzono ewidentnych cech charakterystycznych dla zespołu wibracyjnego. Z obu wymienionych orzeczeń wynika, że stwierdzono zmiany chorobowe, ale brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z uwagi na charakter tych zmian. W omawianych orzeczeniach użyto określeń nieostrych, mało precyzyjnych np. "nie wykazało znacznych zaburzeń", "drobne zmiany", "istotne zmiany", czy też "ewidentne cechy" . W tych okolicznościach orzeczenia te, po pierwsze, nie dają pełnej odpowiedzi na pytanie, czy stwierdzone u skarżącego schorzenia zostały spowodowane rodzajem i charakterem wykonywanej pracy, a po drugie – w związku z istotnymi , jak wyżej wykazano brakami danych odnoszącymi się do faktycznego wymiaru czasu pracy skarżącego, organizacji pracy, zmianowości, przerw w pracy, rodzaju obsługiwanych lokomotyw - nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do merytorycznego orzekania przez organ o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Orzeczenia lekarskie w sprawach chorób zawodowych mają walor opinii biegłego. Opinia w tej sprawie jest dowodem, o którym mowa w 84 § 1 k.p.a., podlegającym ocenie organu stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Takiej oceny nie zawierają skontrolowane decyzje. Obowiązkiem organu było dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy oraz zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie poddać go wyczerpującej ocenie, której odzwierciedlenie ma ilustrować uzasadnienie decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ przeprowadzi postępowanie dowodowe od początku, mając na uwadze, że zasada swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a., wymaga oceny dowodów zebranych przez organ, a także tych przedstawionych przez stronę. Oznacza to, że organ uzupełni materiał dowodowy o nową charakterystykę narażenia zawodowego (dotychczasowa, została skutecznie zakwestionowana przez skarżącego nie tylko w zakresie turnusowego systemu pracy), dołączy kartę oceny narażenia zawodowego, zawierająca dane o okresach zatrudnienia, zajmowanym stanowisku, faktycznym czasie pracy skarżącego. Niezbędnym będzie w tej sytuacji zajęcie stanowiska przez właściwą jednostkę orzeczniczą I stopnia w przedmiocie podstaw do rozpoznania choroby zawodowej i wydania nowego orzeczenia w tej sprawie, uwzględniającego uzupełniony materiał dowodowy, aktualne wyniki badań, przeprowadzonych przez tę jednostkę, dokumentację lekarska przedstawioną przez skarżącego. Ocena organu będzie oparta o analizę całokształtu materiału dowodowego, a nie tylko poszczególnych dowodów, wybiórczo wybranych przez organ, przy czym organ może odmówić wiarygodności określonym dowodom, co poprzedzone być powinno wszechstronnym ich rozpatrzeniem. Z tych też względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2008 r.