III SA/Lu 964/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Ł. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej oraz skreślenie przedsiębiorcy z rejestru działalności regulowanej oddala skargę . Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], zakazującą Ł. O. wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców oraz skreślającą przedsiębiorcę OSK Ł. O. z rejestru działalności regulowanej – rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: W dniu [...] października 2012 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakazu prowadzenia przez Ł. O. Ośrodka Szkolenia Kierowców i wykreślenia z rejestru działalności regulowanej (wpis pod nr [...]), w związku z rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.), dalej: prawo o ruchu drogowym. Postępowanie zostało wszczęte wskutek przeprowadzenia szkolenia R. S. niezgodnie z obowiązującym programem szkolenia. W toku postępowania przesłuchano w charakterze świadków R. S., instruktora ośrodka P. S., ratownika medycznego E. Z. oraz kursantkę K. C. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., Prezydent Miasta L. zawiesił postępowanie z uwagi na prowadzone przez Komisariat IV Policji w L. postepowanie przygotowawcze w sprawie nieprawidłowości w prowadzonym przez Ł. O. ośrodku szkolenia kierowców. W związku z zakończeniem czynności przez Policję, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., Prezydent Miasta L. podjął zawieszone postępowanie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r., Prokuratura Rejonowa L.-P. w L. poinformowała Prezydenta Miasta L., że dochodzenie w sprawie podrobienia podpisów R. S. na karcie prowadzonych zajęć zostało umorzone wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa. Z opracowanej przez biegłego z zakresu badania podpisów opinii wynika, że podpisy nakreślone na karcie zajęć w rubryce "podpis osoby szkolonej" nie zostały nakreślone przez R. S. Pismem z dnia [...] maja 2013 r., organ zwrócił się do Prokuratury o udostępnienie powyższej opinii. Ze sporządzonej przez biegłego sądowego W. P. opinii z dnia [...] marca 2013 r. wynika, że podpisy nakreślone na karcie zajęć w rubryce "podpis osoby szkolonej" nie zostały nakreślone przez R. S. Zostały one prawdopodobnie nakreślone przez P. Z. Jednak z uwagi, że są to bardzo proste formy graficzne, zawierające znikomy zespół cech dystynktywnych, dokonanie wszechstronnych badań identyfikacyjnych było niemożliwe. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta L. zakazał Ł.i O. wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców oraz skreślił przedsiębiorcę OSK Ł. O. z rejestru działalności regulowanej – rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. W wyniku złożonego przez Ł. O. odwołania, decyzją z dnia [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2011 r., Nr 30, poz. 151 z późn. zm.), dalej: ustawa o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Zgodnie z ust. 2 cyt. przepisu rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest: 1) wielokrotne prowadzenie szkolenia: a) w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami przeprowadzania zajęć, b) w sposób niezgodny z programem szkolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2, c) pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24; 2) nieprzedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1; 3) wielokrotne wystawienie niezgodnie ze stanem faktycznym zaświadczenia o ukończeniu szkolenia; 4) odmowa poddania się kontroli, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 2. Organ wskazał, że oceniając rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców należy mieć na uwadze wielokrotność popełnionych naruszeń. W ocenie organu taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem w karcie prowadzonych zajęć brakowało podpisów R. S., kursantowi nie wydano karty przeprowadzonych zajęć, nieprzeprowadzono co najmniej 4 godzin szkolenia teoretycznego i ćwiczeń w zakresie udzielania pierwszej pomocy ofiarom wypadków drogowych, niepotwierdzono przeprowadzenia poszczególnych zajęć w ramach szkolenia w karcie prowadzonych zajęć każdorazowo po ich zakończeniu (dotyczy to części praktycznej, część teoretyczna nie odbyła się) oraz zajęcia praktyczne rozpoczęto przed zakończeniem zajęć teoretycznych, a także nieprzeprowadzono co najmniej 30 godzin zajęć teoretycznych dla kategorii A prawa jazdy i niezrealizowano części tematów zajęć teoretycznych. Organ wskazał również, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców (Dz.U. z 2012 r., poz. 1019), dalej: rozporządzenie, karta przeprowadzonych zajęć powinna być wydana osobie szkolonej przed rozpoczęciem zajęć. Natomiast, zgodnie z § 7 rozporządzenia, zajęcia powinno się potwierdzać każdorazowo po ich zakończeniu. W ocenie organu nie miało to miejsca w niniejszej sprawie, bowiem karta przeprowadzonych zajęć została uzyskana od skarżącego a nie od kursanta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Ł. O. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2013 r. oraz decyzji organu pierwszej instancji. Powyższej decyzji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 75, art. 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie odwołania, polegające na nie odniesieniu się w decyzji do wszystkich podniesionych w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2013 r. przez skarżącego, zarzutów i twierdzeń oraz oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych; niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, w tym pominięcie dowodów z zeznań świadków zebranych w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez IV Komisariat Policji w L. (świadkowie K. C., P. W. S., A. M., Ł. D. P.), mających decydujące znaczenie dla sprawy; oparcie rozstrzygnięcia jedynie na zeznaniach świadka będącego w konflikcie ze skarżącym oraz na niezweryfikowanej opinii biegłego, sporządzonej na potrzeby innego postępowania, przy jednoczesnym pominięciu innego materiału zgromadzonego w tym postępowaniu; dowolną a nie swobodną ocenę zebranego materiału oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; II. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 45 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego zastosowanie i jego błędną wykładnię oraz wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązujące, w dniu wydania decyzji, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 sierpnia 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. z 2005 r., Nr 217, poz. 1834). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Powyższa kontrola jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądu decyzji, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności, czy też celowości działań organów administracji publicznej. Oznacza to m.in., że w granicach danej sprawy sąd dokonuje wyłącznie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zakazująca wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców oraz skreślająca przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej – rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, starosta sprawuje nadzór w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień kierowania pojazdami silnikowymi z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy, w ramach którego wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Starosta kontroluje ośrodek co najmniej raz w roku lub w przypadku, gdy na nieprawidłowy przebieg szkolenia wskazuje analiza statystyczna zdawalności osób szkolonych, analiza statystyczna naruszeń przepisów ruchu drogowego popełnionych przez osoby przeszkolonych w tym ośrodku, w okresie 2 lat od dnia uzyskania przez te osoby prawa jazdy określonej kategorii bądź złożone na ośrodek skargi (art. 44 ust. 1). Natomiast w myśl art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. Rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w tym zakresie zostało zdefiniowane w art. 45 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Stosownie do tego przepisu rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest m.in. wielokrotne prowadzenie szkolenia w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami prowadzenia zajęć, w sposób niezgodny z programem szkolenia, o którym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy, lub wielokrotne prowadzenie szkolenia pojazdami niespełniającymi wymagań, o których mowa w art. 24 ustawy. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że stwierdzone w toku postępowania administracyjnego nieprawidłowości odpowiadają definicji rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców. W rozpoznawanej sprawie organy kontroli stwierdziły bowiem, naruszenie szczegółowego programu szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub tramwajem oraz szczegółowych warunków i trybu postępowania z dokumentami dotyczącymi tych osób oraz prowadzenia dokumentacji przez ośrodki szkolenia kierowców, określonych w wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 32 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami, rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 13 lipca 2012 r. Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia, liczba godzin dla zajęć w zakresie części teoretycznej szkolenia nie może być mniejsza niż 30 godzin w zakresie prawa jazdy kategorii A, w tym co najmniej 4 godziny w zakresie części teoretycznej szkolenia i ćwiczeń w zakresie udzielania pierwszej pomocy ofiarom wypadków drogowych. Część praktyczną szkolenia rozpoczyna się po przeprowadzeniu zajęć w zakresie części teoretycznej szkolenia (ust. 3 pkt 1). Rozpoczynając zajęcia, przed rozpoczęciem części praktycznej szkolenia, szkoła wydaje osobie szkolonej kartę przeprowadzonych zajęć (§ 6 ust. 4 pkt 4), w której przeprowadzenie poszczególnych zajęć w ramach szkolenia potwierdzane jest każdorazowo po ich zakończeniu przez osobę prowadzącą zajęcia i osobę szkoloną (§ 7 ust. 1). W toku postępowania organy kontroli stwierdziły, że w karcie prowadzonych zajęć szkolenia R. S. brakowało jego podpisów, kursantowi nie wydano karty przeprowadzonych zajęć, nieprzeprowadzono co najmniej 4 godzin szkolenia teoretycznego i ćwiczeń w zakresie udzielania pierwszej pomocy ofiarom wypadków drogowych, niepotwierdzono przeprowadzenia poszczególnych zajęć w ramach szkolenia w karcie prowadzonych zajęć każdorazowo po ich zakończeniu (dotyczy to części praktycznej, część teoretyczna nie odbyła się), zajęcia praktyczne rozpoczęto przed zakończeniem zajęć teoretycznych, a także nieprzeprowadzono co najmniej 30 godzin zajęć teoretycznych dla kategorii A prawa jazdy i niezrealizowano części tematów zajęć teoretycznych. Skarżący w swej skardze kwestionuje zasadność uznania przez organy, że do powyższych uchybień rzeczywiście doszło. Należy jednak zauważyć, że organy wydały zaskarżoną decyzję w oparciu o zeznania świadków, opinię biegłego sądowego oraz wyniki przeprowadzanych w ośrodku kontroli. Dowody te w pełni uzasadniały wydanie zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, oświadczenia skarżącego i zeznania osób współpracujących ze skarżącym, a więc bezpośrednio zainteresowanych wynikiem postępowania, nie mogą stanowić podstawy zakwestionowania dowodu, jakim jest opinia sporządzona przez biegłego sądowego z zakresu kryminalistycznego badania pisma ręcznego i dokumentów. Z opinii z dnia [...] marca 2013 r. jednoznacznie wynika, że złożone na karcie zajęć R. S. podpisy potwierdzające przeprowadzenie zajęć nie zostały nakreślone przez kursanta. Ponadto, karta została uzyskana od ośrodka, a nie R. S., który stosownie do § 11 ust. 2 rozporządzenia, powinien ją posiadać w przypadku nieukończenia kursu. W tej sytuacji oparcie rozstrzygnięcia na opinii biegłego z dnia [...] marca 2013 r., w zakresie faktu, że podpisy złożone na karcie zajęć R. S. nie zostały nakreślone przez niego, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie dawało podstaw do poczynienia skutecznego zarzutu naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Opinia grafologiczna z dnia [...] marca 2013 r. sporządzona została dla potrzeb postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w L. przeciwko P. Z. i kategorycznie stwierdza, że kwestionowane podpisy nie zostały nakreślone przez R. S., kursanta szkoły prowadzonej przez skarżącego. Wobec jednoznacznej opinii w tym przedmiocie organy prawidłowo uznały, że może ona stanowić podstawę do uznania, że prowadzący szkołę nie dopełnił obowiązków wynikających z § 6 i § 7 rozporządzenia, tym bardziej, że w tym przedmiocie skarżący nie przedstawił inicjatywy dowodowej. Powoływanie się na okoliczność, że w przypadku innych kursantów szkoły obowiązki były prawidłowo wykonywane pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Przyjęcie, że ośrodek wielokrotnie prowadził szkolenie w sposób niezgodny z wymaganymi warunkami prowadzenia zajęć lub z programem szkolenia uzasadniają również wyniki przeprowadzonych w ośrodku kontroli. W protokole kontroli z dnia [...] maja 2011 r. stwierdzono nieprawidłowości w postaci niewypełnienia arkusza odpowiedzi egzaminu wewnętrznego teoretycznego oraz przypadki zamazywania wpisów. Natomiast z protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2012 r. wynika, że instruktorzy prowadzili szkolenie przekraczające 8 godzin, a w jednym przypadku dwa szkolenia, prowadzone przez jednego instruktora odbyły się w tym samym czasie. W ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie zakwalifikowały uchybienia stwierdzone podczas kontroli szkolenia R. S. jako rażące naruszenie wymaganych warunków prowadzenia zajęć oraz programu szkolenia. Analiza przebiegu kontrolowanego postępowania nie wykazała również, by organy dopuściły się naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w tym powoływanych przez skarżącego: art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Należy przypomnieć, że kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. W ocenie Sądu organ nie zaniechał przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego. Z akt postępowania wynika, że skarżący brał w nim czynny udział, przedstawiając organowi szereg dokumentów i informacji. Decyzja wydana w pierwszej instancji została oparta na materiale dowodowym, którego składniki w pełni odpowiadały zakresowi informacji niezbędnych do zastosowania w kontrolowanym postępowaniu przepisów prawa materialnego. Okoliczności, z których organy wywiodły podstawę do wydania decyzji zakazującej skarżącemu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców oraz skreślającej przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej – rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji.