III SA/Lu 965/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia zawiesić postępowanie. Decyzją z dnia [...] 2008 r., nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej w L. na wniosek spółki F. sp. z o.o. z siedzibą w W. udzielił jej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa l. na okres 6 lat. Pismem z dnia 25 marca 2014 r. spółka wystąpiła o przedłużenie zezwolenia o kolejnych 6 lat. Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej w B.P. odmówił przedłużenia zezwolenia powołując się na przepisy art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej: u.g.h.). Przepisy te pozwalają na kontynuowanie działalności prowadzonej w oparciu o zezwolenia wydane na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, do czasu ich wygaśnięcia, jednakże wykluczają możliwość ich przedłużania. Po rozpatrzeniu odwołania spółki decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej w B. P. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] 2014 r., podtrzymując swoje stanowisko o wynikającym z art. 138 ust. 1 u.g.h. zakazie przedłużania zezwoleń wydanych na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów. Odnosząc się do argumentów spółki podniesionych w odwołaniu organ celny stwierdził, że przepisy ustawy o grach hazardowych regulujące problematykę zezwoleń, w tym art. 138 ust. 1, nie są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE, seria L, nr 204, s. 37, ze zm.). W związku z tym nie wymagały notyfikacji zgodnie z przepisami dyrektywy i mogą być stosowane w krajowym porządku prawnym. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję spółka F. zarzuciła naruszenie szeregu przepisów dyrektywy 98/34/WE oraz ustawy o grach hazardowych poprzez wadliwe przyjęcie, że art. 138 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. P. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn.zm.), dalej: p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Rozstrzygnięcie sprawy zależy od innego postępowania wówczas, gdy orzeczenie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie stanowić jedną z głównych podstaw rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takim przypadku w sprawie występuje zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie może wpływać na wynik postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I GZ 157/13). W przypadku przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu przez jakikolwiek sąd pytania prawnego lub przedstawienia przez uprawnione podmioty wniosku o orzeczenie w sprawie zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą (art. 193 i art. 191 ust. 1 Konstytucji), o prejudycjalności rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego dla każdej sprawy przesądza norma wynikająca z art. 190 ust. 1 Konstytucji, według którego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą. Przechodząc do uzasadnienia zależności rozstrzygnięcia niniejszej sprawy od wyniku innego toczącego się postępowania, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Sprawa ta została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14. Wyjaśnienie przez Trybunał Konstytucyjny powyższej wątpliwości ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, mimo że podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej w tej sprawie decyzji nie były przepisy ustawy o grach hazardowych wymienione w pytaniu prawnym, lecz art. 138 ust. 1 tej ustawy. O znaczeniu dla niniejszej sprawy odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14 i w rezultacie o prejudycjalności w szerokim rozumieniu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny dla rozpoznawanej sprawy, decydują wzorce kontroli zgodności przepisów ustawy z Konstytucją, jakie zaproponował Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając pytanie prawne. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 stycznia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust.1 i art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h. jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust.3 Konstytucji. Podkreślono również, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 239, poz. 2039 ze zm.) wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w art. 90 Konstytucji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawia to za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przedstawiony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do znaczenia braku notyfikacji przepisów technicznych ze względu na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji, a także zaproponowane, omówione wyżej, wzorce kontroli zgodności z Konstytucją nie notyfikowanych przepisów technicznych, sprawiają, że pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego ma o wiele szersze znaczenie, niż tylko ograniczone do problemu zgodności z Konstytucją przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W rzeczywistości bowiem jest to pytanie o zgodność z art. 2 i z art. 7 Konstytucji każdego z nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, który zostanie zakwalifikowany jako przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu postanowień, m.in. z 17 września 2014 r. (II GSK 2255/13), z 9 września 2014 r. (II GSK 2030/13), z 4 września 2014 r. (II GSK 1887/13), z 22 lipca 2014 r. (II GSK 1259/13). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że regulacja zawarta w art. 14 ust. 1 u.g.h., stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności wzorcami konstytucyjnymi nie tylko przepisów wymienionych w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2014 r., lecz także przepisu art. 138 ust. 1 u.g.h., zgodnie, z którym zezwolenia o których mowa w art. 129 ust. 1 nie mogą być przedłużane. W ocenie NSA, przepis art. 14 ust. 1 ma zasadnicze znaczenie dla rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o grach hazardowych, a zatem kwestia jego zgodności z Konstytucją nie będzie pozostawała bez wpływu na zagadnienie stosowania art. 138 ust. 1 u.g.h., co uzasadnia zawieszenie z urzędu postępowania w sprawach dotyczących oceny prawidłowości zastosowania tego przepisu. Taka sytuacja ma miejsce również w analizowanej sprawie. W związku z tym nie rozstrzygając na razie kwestii technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych (w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE), należy uznać że taka ewentualność istnieje, co powoduje, że istotna dla sprawy może stać się kwestia oceny skutków braku notyfikacji, z punktu widzenia fundamentalnych zasad krajowego porządku prawnego, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji. Z tych przyczyn odpowiedź przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14, z uwzględnieniem wzorców kontroli wynikających z art. 2 i z art. 7 Konstytucji, ma w niniejszej sprawie znaczenie prejudycjalne w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Mniej uniwersalna wydaje się być potencjalna odpowiedź na pytanie prawne w kontekście pozostałych wzorców kontroli, to jest wynikających z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Stąd uzasadnienie zależności rozstrzygnięcia niniejszej sprawy od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie sygn. akt P 4/14 ograniczone zostało do znaczenia odpowiedzi na pytanie prawne z uwzględnieniem wzorców kontroli wynikających z art. 2 i z art. 7 Konstytucji. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione i celowe zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14.