III SA/Lu 968/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie: WSA Jerzy Drwal,, WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 25 czerwca 2014 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, po rozpatrzeniu wniosku W. G. z dnia 30 maja 2014 r. powołując się na przepisy art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm.), odmówił rozłożenia na raty zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od stycznia do marca 2003 r. w wysokości 1.555,30 zł. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy W. G. wskazał, że gospodarstwo rolne stanowi przedmiot współwłasności jego oraz brata, lecz wnioskodawca nie prowadzi tego gospodarstwa. Ponadto wskazał, że pobiera świadczenie rentowe z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) i w związku z tym nie ciąży na nim obowiązek opłacania składek z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia 19 sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 25 czerwca 2014 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że W. G. współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,56 ha fizycznych, to jest 4,42 ha przeliczeniowych, które otrzymał od rodziców na podstawie umowy darowizny. Z tytułu prowadzonej działalności rolniczej W. G. został objęty ubezpieczeniem społecznym rolników w okresach między wykonywaniem pracy zarobkowej, to jest zatrudnieniem. Zadłużenie powstało z powodu nieterminowego zgłoszenia się W. G. do ubezpieczenia społecznego rolników i objęcia tym ubezpieczeniem z okresem wstecznym decyzją z dnia 24 lipca 2000 r. Organ wskazał, że po otrzymaniu decyzji ustalającej podleganie ubezpieczeniu W. G. również nie opłacał składek. Zaległości dotyczą okresu przed przyznaniem prawa do świadczenia rentowego, zatem W. G. jest zobowiązany do ich uregulowania. KRUS proponował dłużnikowi ulgi w spłacie należności w formie układów ratalnych. Organ zauważył, że W. G. korzystał nawet z takiej ulgi w 2003 r., lecz z uwagi na niedotrzymanie zawartych w decyzji warunków - układ zerwano. Część składek uległa już przedawnieniu i można ich dochodzić z nieruchomości zabezpieczonych wpisem hipoteki. Ponieważ W. G. w dalszym ciągu nie podjął się spłaty zadłużenia, pomimo że pobiera on świadczenie, wszczęta została procedura dochodzenia należności w drodze egzekucji administracyjnej. Organ stwierdził, że nie znalazł podstaw do zmiany decyzji. Wskazał, że ulgi w spłacie należności mają charakter wyjątkowy, a powodem ich zastosowania są przyczyny gospodarczo uzasadnione, powstałe przede wszystkim wskutek zdarzeń losowych lub innych wyjątkowych okoliczności niezależnych od rolnika a zasługujących na uwzględnienie. Zdaniem organu, W. G. takich okoliczności nie przedstawił. Natomiast, jak wskazał Prezes KRUS, rozłożenie zaległości objętych postępowaniem egzekucyjnym na raty jest możliwe tylko wówczas, gdy z informacji urzędu skarbowego wynika, że w najbliższym czasie egzekucja nie będzie skuteczna. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie powyższa przesłanka nie zachodzi, bowiem W. G. posiada stałe źródło dochodu w formie świadczenia rentowego z ZUS, a zatem może uregulować powstałe zadłużenie. Na powyższą decyzję W. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wskazał, że podlega ubezpieczeniu w ZUS, skąd pobiera rentę inwalidzką. Zdaniem skarżącego, nie ciąży na nim obowiązek podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników i nie ma żadnego obowiązku opłacania składek KRUS. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie, przedstawiając obszerne uzasadnienie stanowiska wynikającego z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn niż wskazane w skardze. W sprawie o rozłożenie na raty zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników skarżący nie może skutecznie kwestionować obowiązku opłacania składek. Jednakże zaskarżona decyzja wydana została z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana wskutek wniosku W. G. o rozłożenie na raty zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, za okres od miesiąca stycznia 2003 r. do miesiąca marca 2003 r. Swój wniosek skarżący umotywował tym, że jest inwalidą o znacznym stopniu niepełnosprawności (05-R). Wskazał, że na leczenie wydaje 400 zł i uiszczenie całej sumy uniemożliwiłaby mu dalszą egzystencję i leczenie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Z przywołanego przepisu wynika, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie rozłożenia na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników ma, a ściślej rzecz biorąc, może mieć charakter uznaniowy, a więc do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego należy wówczas wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Z treści art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że przesłanką konieczną rozłożenia na raty należności z tytułu składek, jest ustalenie, że zachodzi przypadek uzasadniony ważnym interesem zainteresowanego. Z treści przepisu wynika, że dla ustalenie tej przesłanki zawsze istotne jest uwzględnienie możliwości płatniczych wnioskodawcy. Dyspozycja normy prawnej wskazująca, że organ może rozłożyć na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, przesądzająca o uznaniowości decyzji, oznacza, że nawet jeżeli Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ustali, że istnieje ważny interes zainteresowanego, to nie jest zobowiązany do uwzględnienia wniosku osoby zainteresowanej. Organ ma wówczas możliwość wyboru rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla wnioskodawcy. Możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza jednak, że decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego może być dowolna. Organ rozstrzygnięcie, także w zakresie objętym uznaniowością, powinien uzasadnić, wskazując w szczególności jakie okoliczności skłoniły go do odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu składek, mimo ustalenia, że przesłanka konieczna dla uwzględnienia wniosku, w postaci ważnego interesu zainteresowanego ocenionego z uwzględnieniem jego możliwości płatniczych została spełniona. W przypadku uznaniowego charakteru decyzji podejmowanych na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie kontroluje się w zakresie objętym uznaniem administracyjnym merytorycznej zasadności, czy celowości takich decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organ podejmujący decyzję prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie rozłożenia na raty należności z tytułu składek mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach. Istotą decyzji uznaniowej jest pozostawienie organowi swobody wyboru określonego rozwiązania w ramach tzw. luzu decyzyjnego, z zastrzeżeniem, że wybór ten jednak powinien być odpowiednio uzasadniony. Z uzasadnienia wyboru jednego z kilku możliwych rozwiązań wynikać powinno dlaczego organ zdecydował się na zajęcie określonego stanowiska, w szczególności w sytuacji, w której przyjmuje się rozwiązanie negatywne dla strony. Jednak jak wcześniej wspomniano decyzja wydana w przedmiocie rozłożenia na raty należności z tytułu składek jedynie może mieć charakter uznaniowy, co oznacza, że nie zawsze ma taki charakter. Jest tak dlatego, ponieważ uprawnienie Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego do uznaniowości w podejmowaniu decyzji o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek lub odmowie w tym zakresie realizuje się dopiero po prawidłowym ustaleniu, że zachodzi przesłanka konieczna dla rozłożenia na raty należności z tytułu składek, w postaci ważnego interesu zainteresowanego ocenionego z uwzględnieniem jego możliwości płatniczych. Można stwierdzić, że wystąpienie opisanej przesłanki jest konieczne dla podjęcia decyzji o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek, ale niewystarczające, bowiem w takiej sytuacji ostateczna decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. W związku z powyższym należy podkreślić, że ustalając samo istnienie lub brak przesłanki rozłożenia na raty należności z tytułu składek w postaci ważnego interesu zainteresowanego, ocenionego z uwzględnieniem jego możliwości płatniczych, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nie może działać w ramach uznania administracyjnego, ponieważ kwestia ustalenia czy zachodzi wymieniona przesłanka nie jest kwestią wyboru między różnymi możliwościami, lecz kwestią jednoznacznych ustaleń faktycznych i prawidłowych jednoznacznych wniosków wynikających z tych ustaleń. Jeżeli ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że nie jest spełniona omawiana przesłanka rozłożenia na raty należności z tytułu składek, to wówczas Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nie ma możliwości działania w ramach uznania administracyjnego i wyboru konsekwencji prawnych. Może wówczas tylko odmówić rozłożenia na raty należności z tytułu składek. Decyzja wydana w takiej sytuacji faktycznej i prawnej ma charakter decyzji związanej. Natomiast wykazanie istnienia wymienionej wyżej przesłanki, choć pozwala Prezesowi na zastosowanie tej ulgi, to jednak do tego nie zobowiązuje. Dopiero i jedynie po ustaleniu istnienia przesłanki rozłożenia na raty należności z tytułu składek w postaci ważnego interesu zainteresowanego ocenionego z uwzględnieniem jego możliwości płatniczych Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego podejmując decyzję o rozłożeniu na raty albo o odmowie rozłożenia na raty należności z tytułu składek działa w ramach uznania administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że kontrolą Sądu objęte zostały decyzja i prowadzące do wydania tej decyzji postępowanie, w którym Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ustalił, że nie ma podstawy do rozłożenia na raty należności z tytułu składek. Zdaniem organu, rozłożenie zaległości objętych postępowaniem egzekucyjnym na raty jest możliwe tylko wówczas, gdy z informacji urzędu skarbowego wynika, że w najbliższym czasie egzekucja nie będzie skuteczna. W opinii Prezesa KRUS, skoro skarżący posiada stałe źródło dochodu w formie świadczenia rentowego z ZUS, to może on uregulować powstałe zadłużenie. Organ dodał również, że ulgi w spłacie należności mają charakter wyjątkowy, a powodem ich zastosowania są przyczyny gospodarczo uzasadnione, powstałe przede wszystkim wskutek zdarzeń losowych lub innych wyjątkowych okoliczności niezależnych od rolnika, a zasługujących na uwzględnienie. Zdaniem organu, skarżący takich okoliczności nie przedstawił. Powyższa argumentacja zaskarżonej decyzji oznacza, że organ odmówił rozłożenia na raty należności z tytułu składek, nie działając w ramach uznania administracyjnego, lecz po ustaleniu, że nie występuje konieczna przesłanka do rozłożenia na raty należności z tytułu składek w postaci ważnego interesu zainteresowanego. Wprawdzie rację ma Prezes KRUS, że zastosowanie ulg przewidzianych przepisie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, jednak zdaniem Sądu, powyższe ustalenie organu jest co najmniej przedwczesne. Podobnie przedwczesną jest teza organu, zawarta w odpowiedzi na skargę, że skarżący nie wykazał istnienia ważnego interesu. Organ bowiem nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego istotnego w sprawie materiału dowodowego i nie wyjaśnił stanu faktycznego wystarczająco dokładnie, aby możliwe było prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślenia wymaga, że ciężar dowodu istnienia przesłanek zastosowania ulg w zapłacie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, co do zasady, spoczywa na wnioskodawcy, zaś organ administracji odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 237/13, SIP LEX, nr 1481761). Obowiązek aktywności wnioskodawcy nie oznacza jednak, że organ jest całkowicie zwolniony od dążenia do ustalenia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. W sytuacji kiedy uzasadnienie wniosku skarżącego sprowadzało się tylko do stwierdzenia, że jest inwalidą o znacznym stopniu niepełnosprawności, że na leczenie wydaje 400 zł i uiszczenie całej sumy uniemożliwiłaby mu dalszą egzystencję i leczenie, to obowiązkiem organu było przynajmniej skorzystanie z informacji z akt postępowania egzekucyjnego o wysokości świadczenia z ZUS, a także wezwanie wnioskodawcy do przedstawienia jego sytuacji osobistej i majątkowej. Jak wcześniej wskazano, w świetle przepisu art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników niezbędnym jest wyjaśnienie jak również odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji osobistej oraz majątkowej wnioskodawcy ze szczególnym uwzględnieniem jego możliwości płatniczych. Dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy niezbędne jest ustalenie wydatków koniecznych ponoszonych przez skarżącego na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, takich jak koszty utrzymania domu, koszty wyżywienia, wysokość wydatków związanych z leczeniem. Konieczne jest prawidłowe ustalenie wysokości dochodów wnioskodawcy oraz przedstawienie relacji między tymi dochodami a wydatkami. Dokonując ustaleń odnośnie sytuacji materialnej i możliwości płatniczych skarżącego organ nie ustalił i tym samym nie uwzględnił wyżej wymienionych wydatków koniecznych. Organ nie ustalił nawet jaka jest wysokość świadczenia otrzymywanego przez wnioskodawcę z ZUS oraz jaka kwota netto pozostaje wnioskodawcy po realizacji zajęcia w toku prowadzonej egzekucji. Nie wiadomo również, czy skarżący ma inne dochody, w sytuacji kiedy twierdzi, że nie prowadzi gospodarstwa rolnego, którego jest współwłaścicielem. Brak ustaleń w tym zakresie w rzeczywistości nie pozwolił organowi na ocenę, czy po zapłacie zaległych składek, nawet nie jednorazowo, lecz w wysokości możliwej w toku egzekucji wynikającej, skarżącemu pozostaną środki pozwalające na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Na rozmiar tych potrzeb życiowych mogą mieć wpływ także niezweryfikowane przez organ wydatki na leczenie, które skarżący określił na 400 zł miesięcznie. Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien porównać dochody osiągane przez wnioskodawcę i wydatki konieczne dla zaspokojenia potrzeb życiowych. Pozwoli to na ustalenie możliwości płatniczych wnioskodawcy, które będą jedną z okoliczności branych przez organ pod uwagę przy ustalaniu istnienia uzasadnionego interesu zainteresowanego jako przesłanki koniecznej do rozłożenia na raty należności z tytułu składek. Jeżeli organ ustali, że takiego uzasadnionego interesu wnioskodawca nie ma, powinien oddalić wniosek o rozłożenie na raty należności z tytułu składek. Natomiast jeżeli ustali istnienie omawianej przesłanki może podjąć decyzję pozytywną lub negatywną dla wnioskodawcy w ramach uznania administracyjnego, przy czym obowiązkiem organu będzie uzasadnienie wyboru sposobu rozstrzygnięcia. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).