III SA/Lu 97/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Asesor WSA Agnieszka Kosowska, Protokolant Starszy asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako organ II instancji" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania A. M. (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. (dalej jako "organ I instancji") z [...] października 2023 r., nr [...], o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia. W dniu 31 sierpnia 2023 r. w A. M. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Lubartowie wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Organ I instancji wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku i przedłożenia dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W dniu 12 września 2023 r. skarżąca złożyła oświadczenie, w którym wyjaśniła, że powodem braku potwierdzenia własnoręcznym podpisem przez właścicielkę lokalu mieszkalnego A. J. (dalej jako "wynajmując" lub "właścicielka lokalu") punktów 2-5 oraz 7 i 10 na wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest konflikt z właścicielką lokalu. Wskazała numer konta właścicielki przedmiotowego lokalu oraz wysokość opłat za lokal, które poniosła w lipcu 2023 r. Wraz z oświadczeniem skarżąca złożyła pozostałe żądane dokumenty. Następnie organ I instancji pismem z 13 września 2023 r. zwrócił się do właścicielki lokalu mieszkalnego o podanie informacji zawartych we wniosku w pkt 2 - 5, 7 i 10 oraz z zapytaniem, czy skarżąca posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu, czy umowa najmu z 20 lipca 2020 r. nadal obowiązuje, czy skuteczne jest jej wypowiedzenie. Właścicielka lokalu A. J. jako osoba uprawniona do pobierania opłat za lokal mieszkalny przy ul. S. w odpowiedzi na wezwanie organu w piśmie z 22 września 2023 r. wskazała, że lokal wyposażony jest w centralne ogrzewanie, brak jest centralnej instalacji ciepłej wody oraz instalacji gazu ziemnego. Stwierdziła, że skarżąca od dnia 1 lipca 2023 r. zajmuje przedmiotowy lokal bez tytułu prawnego, a w dniu 24 sierpnia 2023 r. złożony został w Sądzie Rejonowym w L. pozew o opróżnienie lokalu (sygn. akt [...]). Dołączyła wezwanie do uregulowania należności pod rygorem wypowiedzenia umowy najmu oraz kserokopię pozwu o eksmisję skierowanego do Sądu Rejonowego w L. , złożonego w sądzie w dniu 24 sierpnia 2023 r. W piśmie z 26 września 2023 r. Burmistrz Miasta Lubartów poinformował, że skarżąca nie jest stroną umowy o najem lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Lubartów. Jest osobą oczekującą na najem socjalny lokalu i znajduje się na liście osób oczekujących na przydział lokalu na podstawie złożonej deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego. Nie posiada natomiast uprawnień do lokalu socjalnego albo zamiennego na podstawie orzeczenia sądu lub decyzji innych organów. Decyzją z [...] października 2023 r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na niespełnienie przesłanki uprawniającej do dodatku mieszkaniowego określonej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1335). Organ I instancji ustalił, że skarżącej wypowiedziano umowę najmu zawartą 20 lipca 2020 r. ze skutkiem na koniec czerwca 2023 r., w związku z czym od dnia 1 lipca 2023 r. skarżąca zajmuje lokal mieszkalny bez tytułu prawnego oraz że nie jest osobą, która zajmuje wyżej wymieniony lokal oczekując na przysługujący jej lokal zamienny albo najem socjalny lokalu. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, organ II instancji decyzją z [...] grudnia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu i instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem przyznawanym osobom, które spełniają przesłanki przewidziane w ustawie o dodatkach mieszkaniowych i złożą stosowny wniosek o jego przyznanie oraz deklarację o dochodach oraz inne niezbędne dokumenty. Kolegium wskazało, że dodatek mieszkaniowy przysługuje m.in. najemcom albo podnajemcom lokali mieszkalnych, zamieszkującym w tych lokalach. Organ II instancji wskazał, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, w którym w pkt 4 jako tytuł prawny do lokalu wskazała najem. Organ stwierdził, że umowa najmu z 20 lipca 2020 r. zawarta pomiędzy skarżąca a A. J. - właścicielką lokalu przy ul. S. w L. została wypowiedziana pismem z 12 maja 2023 r., doręczonym skarżącej 22 maja 2023 r. Skutek wypowiedzenia nastąpił z końcem czerwca 2023 r. Tym samym od 1 lipca 2023 r. skarżąca nie posiada tytułu prawnego w postaci umowy najmu do lokalu przy ul. S. w L. i zajmuje ten lokal bez tytułu prawnego. Organ odwoławczy podniósł, że skarżąca nie jest osobą oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny albo najem socjalny lokalu. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, że w świetle art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych skarżącej nie przysługuje dodatek mieszkaniowy. Kolegium nie uwzględniło pozostałych zarzutów odwołania, podnosząc, że nie ma znaczenia w sprawie okoliczność ponoszenia opłat za lokal zajmowany bez tytułu prawnego, okoliczność, czy odwołująca nie ma zaległości w opłatach za lokal oraz wcześniejsze wypowiedzenie umowy najmu z 10 grudnia 2020 r., załączone do odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. M. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów polegające na przekroczeniu przez organ kompetencji i rozstrzygnięcie sporu między skarżącą w wynajmującą w zakresie skuteczności wypowiedzenia umowy najmu na korzyść wynajmującej, co należy do kompetencji sądu powszechnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja w sprawie dodatku mieszkaniowego. Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych uregulowane są w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 poz.1335). Krąg uprawnionych do dodatku mieszkaniowego określa art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom albo podnajemcom lokali mieszkalnych, zamieszkującym w tych lokalach; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo najem socjalny lokalu. Szczegółowe warunki przyznania dodatku mieszkaniowego określone zostały w dalszych przepisach ustawy. Przyznanie dodatku mieszkaniowego następuje na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego (art. 7 ust. 1). Zgodnie z art. 7 ust. 1c ustawy, wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego zawiera: 1) imię i nazwisko wnioskodawcy oraz numer PESEL albo numer dokumentu potwierdzającego tożsamość wnioskodawcy w przypadku braku numeru PESEL; 2) adres zamieszkania wnioskodawcy; 3) wskazanie nazwy i adresu zarządcy budynku albo innej osoby uprawnionej do pobierania należności za lokal mieszkalny; 4) określenie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego; 5) informację o powierzchni użytkowej lokalu, w tym o łącznej powierzchni pokoi i kuchni oraz o powierzchni zajmowanej przez wnioskodawcę, w przypadku najmu albo podnajmu części lokalu; 6) informację o liczbie osób niepełnosprawnych, w tym o liczbie osób poruszających się na wózku inwalidzkim oraz o liczbie innych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju; 7) informacje dotyczące technicznego wyposażenia zajmowanego lokalu mieszkalnego o: a) sposobie ogrzewania lokalu (wyposażenie w centralne ogrzewanie), b) sposobie przygotowywania ciepłej wody użytkowej (wyposażenie w centralną instalację ciepłej wody), c) instalacji gazu przewodowego; 8) informację o liczbie osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego oraz o łącznych dochodach członków gospodarstwa domowego; 9) informację o łącznej kwocie wydatków na lokal mieszkalny, o których mowa w art. 6 ust. 3-4a, za ostatni miesiąc; 10) potwierdzenie informacji, o których mowa w pkt 2-5 oraz 7 i 9, przez zarządcę budynku albo inną osobę uprawnioną do pobierania należności za lokal mieszkalny. Jak wynika z akt sprawy, wymagany zgodnie z art. 7 ust. 1c pkt 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych tytuł prawny do lokalu mieszkalnego określony został we wniosku przez skarżącą jako najem. Jednocześnie jednak wniosek nie zawierał potwierdzenia przez zarządcę budynku albo inną osobę uprawnioną do pobierania należności za lokal mieszkalny informacji o posiadanym przez skarżącą tytule prawnym do lokalu (k. 2 verte akt adm. organu I instancji). Brak ten nie został w toku postępowania uzupełniony. Co więcej, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że właścicielka lokalu przy ul. S. A. J. pismem z dnia 12 maja 2023 r. wypowiedziała skarżącej umowę najmu lokalu. Pismo to, wraz z oświadczeniem dotyczącym uregulowanych przez skarżącą opłat za mieszkanie za lipiec i sierpień 2023 r. A. J. złożyła 24 sierpnia 2023 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Lubartowie (k. 23 akt adm. organu I instancji). Jak wynika z treści wypowiedzenia, skutek wypowiedzenia określony został na dzień 30 czerwca 2023 r. (k. 22 akt adm. organu I instancji). Do akt sprawy dołączone zostało także potwierdzenie doręczenia skarżącej pisma o wypowiedzeniu umowy najmu. Skarżąca własnoręcznie pokwitowała odbiór pisma w dniu 22 maja 2023 r. (k. 22 verte akt adm. organu I instancji). Ponadto do akt dołączone zostało pismo właścicielki lokalu A. J. z 22 września 2023 r., w którym wyjaśniła, że od 1 lipca 2023 r. skarżąca zajmuje lokal bez tytułu prawnego, w związku z czym w dniu 24 sierpnia 2024 r. właścicielka lokalu wniosła do Sądu Rejonowego w L. pozew o opróżnienie lokalu (pismo – k. 16 – 17 akt adm. organu I instancji, kopia pozwu – k. 20 – 21 akt adm. organu I instancji). Należy zauważyć, że pismo to złożone zostało przez właścicielkę lokalu położonego w L. przy ul. S. w związku ze zwróceniem się do niej przez organ o potwierdzenie, czy skarżąca posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu, w szczególność, czy nadal obowiązuje umowa najmu. Właścicielka lokalu stanowczo i jednoznacznie stwierdziła, że stosunek najmu ustał i skarżąca zajmuje lokal bez tytułu prawnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że uprawnienie skarżącej do zamieszkiwania w lokalu na podstawie umowy najmu nie zostało potwierdzone. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że wobec wypowiedzenia umowy najmu i braku potwierdzenia tytułu prawnego do zajmowania lokalu, skarżącej nie przysługuje dodatek mieszkaniowy. Zarzut skarżącej, że wypowiedzenie umowy najmu jest bezskuteczne nie może być uwzględniony. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że ani organy administracji ani sąd administracyjny nie są uprawnione do badania skuteczności wypowiedzenia umowy najmu. Organy rozpoznające wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego mają obowiązek wyjaśnić jedynie, czy osoba ubiegająca się o dodatek posiada tytuł prawny do lokalu, o jakim mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, jaki wskazuje we wniosku. Nie są natomiast uprawnione, w razie sporu między wynajmującym a najemcą, do oceny prawidłowości dokonanego przez wynajmującego wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego i nie są władne ustalić, że wypowiedzenie umowy było bezskuteczne, a umowa nadal wiąże strony, tak jak tego domaga się skarżąca. W postępowaniu administracyjnym wynajmujący nie jest stroną postępowania. Umowa najmu jest umową prawa cywilnego, której stronami są wynajmujący i najemca. Wszelkie spory, jakie wystąpią między stronami umowy najmu, są przedmiotem spraw cywilnych, rozpoznawanych przez sąd powszechny (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2519/17, z 17 września 2020 r., sygn. akt I OSK 313/20, z 21 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1392/22 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z 14 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Łd 642/23, w Gliwicach z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 633/22). Bezpodstawny jest zarzut skarżącej, że organ odwoławczy dokonał oceny skuteczności wypowiedzenia, mimo że nie miał ku temu kompetencji. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazło się stwierdzenie, że umowa najmu została skutecznie wypowiedziana, jednak jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do dokonywania przez organ administracji oceny materialno-prawnej skuteczności wypowiedzenia z uwagi na cywilny charakter sporu, a zawarta w uzasadnieniu ocena skuteczności odnosi się do doręczenia pisma wypowiadającego umowę najmu. Organ ustalił, że pismo wypowiadające umowę najmu zostało skarżącej doręczone, a ponadto wynajmująca nie potwierdziła uprawnienia skarżącej do lokalu, a zatem uznać należy, że skarżąca nie ma tytułu prawnego do lokalu. Prawidłowe jest stanowisko organu, że bez znaczenia prawnego dla oceny uprawnienia skarżącej do dodatku w sprawie niniejszej jest okoliczność, czy i jakie zadłużenie w opłatach za lokal posiada skarżąca oraz czy ponosi opłaty za zamieszkiwanie w lokalu po 1 lipca 2023 r. Podstawą odmowy przyznania dodatku jest bowiem brak potwierdzenia tytułu prawnego skarżącej do zajmowanego lokalu wobec wypowiedzenia umowy najmu, a nie ustalenie zaległości w opłatach, stanowiących podstawę wypowiedzenia. Spór na tym tle rozpoznawać może tylko sąd powszechny, o czym była już mowa wyżej. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje także powołana przez skarżącą sprawa o eksmisję tocząca się przed Sądem Rejonowym w L. (sygn. akt [...]). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1392/22, powództwo o eksmisję nie jest zagadnieniem wstępnym, od rozstrzygnięcia którego uzależniona byłaby możliwość wydania decyzji w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Przesłanką powództwa jest wprawdzie ustalenie, czy istnieje nadal stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jednakże przedmiot takiego powództwa jest o wiele szerszy niż powództwa o ustalenie bezskuteczności wypowiedzenia umowy najmu, gdyż obejmuje on przede wszystkim żądanie opróżnienia i wydania lokalu. Z tego też względu wydanie decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na brak posiadania tytułu prawnego do lokalu nie może być uzależnione od konieczności uprzedniego skierowania przez właściciela lub zarządcę nieruchomości do sądu powszechnego skutecznego powództwa o eksmisję. Z ustaleń organu wynika również, że skarżąca nie posiada innego tytułu prawnego do lokalu, określonego w art. 2 ust. 1 pkt 2 – 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie jest także osobą zajmującą lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny albo najem socjalny lokalu (art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy). Z informacji Burmistrza Miasta Lubartów oraz wydziału Infrastruktury Urzędu Miejskiego W Lubartowie wynika, że skarżąca znajduje się na liści osób oczekujących na przydział lokalu socjalnego na podstawie złożonej deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego, nie ma jednak uprawnień do lokalu socjalnego albo zamiennego na podstawie orzeczenia sądu lub decyzji administracyjnej. W wyroku z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3423/18, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że sformułowanie "jest osobą oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny albo najem socjalny lokalu" (art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy) trzeba rozumieć w ten sposób, że osobie ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy musi już przysługiwać prawo do lokalu zamiennego lub socjalnego, na którego realizację oczekuje w lokalu, do którego nie ma tytułu prawnego. Samo złożenie wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego nie jest wystarczające do uznania, że wystąpiła przesłanka z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy, a więc, że wnioskodawca jest osobą "oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny lub socjalny". Również w wyrokach z 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 1944/16 i z 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 216/06, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że osobie ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy musi już przysługiwać prawo do lokalu zamiennego lub socjalnego, na którego realizację oczekuje w lokalu, co do którego nie ma tytułu prawnego. Użyty w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy zwrot "osobom oczekującym" wiąże się zatem ściśle z realnym uprawnieniem do uzyskania lokalu zamiennego albo socjalnego przez wnioskodawcę niemającego tytułu do zajmowanego lokalu. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że skarżąca nie jest osobą oczekującą na przysługujący jej lokal zamienny albo najem socjalny lokalu w rozumieniu wyżej podanym. W ocenie sądu, zaskarżona decyzja nie narusza także przepisów postępowania. Organy wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a.) i oceniły te dowody zgodnie z art. 80 k.p.a. Postępowanie nie było też prowadzone z naruszeniem art. 8 k.p.a., zobowiązującego organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z tych wszystkich względów brak podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga podlega zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935).