III SA/Lu 985/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 5 września 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania E. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 lipca 2014 r. o odmowie przyznania E. K. dodatku mieszkaniowego. Prezydent Miasta [...] swoje rozstrzygnięcie uzasadnił tym, że E. K. zajmuje z drugą osobą lokal o powierzchni 62,38 m2, a więc o powierzchni większej, niż ustanowiona przez ustawodawcę norma do przyznania dodatku mieszkaniowego. W odwołaniu od tej decyzji E. K. podniosła, że dotychczas miała przyznawane prawo do dodatku mieszkaniowego w oparciu o zaświadczenie od lekarza rodzinnego stwierdzającego jej uprawienie do dodatkowej powierzchni mieszkalnej. Natomiast obecnie organ pierwszej instancji zażądał od niej orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem do dodatkowej powierzchni mieszkalnej. Wskazała, że po otrzymaniu takiego wezwania złożyła wniosek o wydanie orzeczenia do Powiatowego Zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, ale dotychczas orzeczenia nie otrzymała. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 966 z późn. zm., dalej: ustawa lub ustawa o dodatkach mieszkaniowych), normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego, która decyduje o wysokości dodatku mieszkaniowego, dla 2 osób nie może przekraczać 40 m2. Od tego parametru -"normatywnej powierzchni lokalu", pośrednio zależy także samo uprawnienie do dodatku mieszkaniowego. Natomiast w myśl art. 5 ust. 5 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30%, a więc w przypadku 2 osób, jak w przedmiotowej sprawie będzie to maksymalnie 52 m2 (40 m2 + 30%). Możliwe jest także uzyskanie dodatku na lokal, którego powierzchnia przekracza "powierzchnię normatywną" o 50%, ale tylko w przypadku jeżeli udział pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60%. W niniejszej sprawie nie występuje taka sytuacja. Kolegium podniosło, że warunkiem powstania uprawnienia do dodatku mieszkaniowego jest spełnienie przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw od ustalonych warunków w zakresie przekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego powiększonej o wskazany procent. Kryteria przewidziane w powołanej ustawie nie pozwalają zatem organom orzekającym na uznaniowość. Zdaniem Kolegium, skarżąca mogłaby otrzymać dodatek mieszkaniowy tylko wtedy, gdyby ten lokal nie przekroczył powierzchni 52 m2 , o czym stanowi art. 5 ust. 5 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Jednak osoba ubiegająca się o przyznanie dodatku mieszkaniowego musi spełniać wszystkie określone w ustawie warunki, gdyż niedopełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania dodatku. Przy czym organy administracyjne nie mogą działać na zasadzie uznania administracyjnego. Powołując się na przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych Kolegium wskazało, że normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.). Przepis w powyższym brzmieniu obowiązuje od 23 listopada 2004 r. i został wprowadzony nowelizacją dokonaną na mocy ustawy z dnia 8 października 2004r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 240, poz. 2406). Kolegium podkreśliło, że zwiększenie powierzchni normatywnej na podstawie zaświadczenia od lekarza rodzinnego nie jest możliwe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. K. podniosła, że do czerwca 2014 r. dodatek mieszkaniowy otrzymywała na podstawie zaświadczenia lekarskiego i nikt dotychczas nie wzywał jej do przedstawienia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Skarżąca wyjaśniła, że otrzymała orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności z dnia 11 sierpnia 2014 r. o stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju (stanowiące załącznik do skargi). Z orzeczenia wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 3 sierpnia 2010 r., a orzeczenie ważne jest do 11 sierpnia 2017 r. Skarżąca wskazała, że pomimo wydania przedmiotowego orzeczenia, to polecono jej złożyć wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego od nowa. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do załączonego do skargi orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, Kolegium wskazało, że nie skorzystało z uprawnienia do autokontroli, gdyż rozstrzygnięcie nie uwzględniłoby skargi w całości. Kolegium zauważyło, że jak wynika z akt sprawy, przy uwzględnieniu skargi należałoby przyznać E. K. dodatek mieszkaniowy od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. Jednak zdaniem Kolegium uprawnienie do dodatkowej powierzchni mieszkalnej z tytułu niepełnosprawności zostało stwierdzone dopiero w dniu 11 sierpnia 2014 r. i dopiero od tej daty można byłoby stronie przyznać dodatek mieszkaniowy. Przy czym skarżąca w skardze podniosła, że oczekuje przyznania jej dodatku mieszkaniowego od miesiąca lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30%, albo 50%, pod warunkiem, że udział pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, czy rozpatrując wniosek skarżącej o przyznanie dodatku mieszkaniowego, normatywną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego można powiększyć o 15 m2 na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ze względu na wydanie przez Powiatowy Zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności orzeczenia z dnia 11 sierpnia 2014 r. o stopniu niepełnosprawności skarżącej ze wskazaniem wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Wówczas normatywna powierzchnia lokalu mieszkalnego dla dwóch osób powiększona o 15 m2 wynosiłaby 55 m2. Decyzja organu pierwszej instancji, a także decyzja organu odwoławczego jest prawidłowo wydana, jeżeli ustalenia faktyczne poprzedzone zostały prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej: K.p.a.), to jest jeżeli organ prawidłowy ustalił i rozważył wszystkie okoliczności istotne dla ustalenia istnienia bądź braku przesłanek rozstrzygnięcia. W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. W myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a., każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, w związku z czym organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W związku z powyższym w razie zmiany stanu faktycznego po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji organ odwoławczy powinien uwzględnić tę zmianę stanu faktycznego, jeżeli jest to możliwe, a więc jeżeli zmiana zostanie ujawniona w prawidłowo prowadzonym postępowaniu, mającym na celu między innymi wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy miał wiedzę na podstawie treści odwołania, że skarżąca złożyła wniosek do Powiatowego Zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W związku z powyższym przed wydaniem decyzji organ odwoławczy powinien był ustalić (np. wzywając stronę do udzielenia odpowiedniej informacji, bądź zwracając się do Powiatowego Zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności), czy i jakiej treści orzeczenie zostało wydane. Z treści skargi wynika, że skarżącej nie można zarzucić zaniechania w przedstawieniu organowi odwoławczemu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ponieważ o otrzymaniu takiego orzeczenia poinformowała organ pierwszej instancji, od którego otrzymała informację o potrzebie złożenia nowego wniosku. Zaniechanie ustalenia czy i jakiej treści orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane przed rozstrzygnięciem odwołania stanowiło naruszenie wymienionych wyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy powinien uwzględnić okoliczność, że w dniu 11 sierpnia 2014 r. Powiatowy Zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności wydał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności skarżącej ze wskazaniem wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).