III SA/Lu 99/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Referent stażysta Joanna Szopa, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie wydane z upoważnienia Starosty z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., nr KT.5541-3/08 wydanym na podstawie art. 106 § 3 i 5 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – zwanej dalej u.t.d.) odmówił uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej L-S przez K. dla [...] sp. z o.o. z siedzibą w L.. W uzasadnieniu tego postanowienia dokonano analizy funkcjonowania komunikacji autobusowej przeprowadzonej w okresie od 16 stycznia 2008 r. do 11 marca 2008 r. na przystanku R. II, na którym zbiegają się linie komunikacyjne w kierunku L. Stwierdzono, że w dni powszednie na przystanku odnotowuje się 285 wjazdów autobusów, co daje średnią częstotliwość co 4 minuty. W godzinach szczytu ta częstotliwość jest jeszcze większa. W ocenie organu, już tylko z tych przyczyn wynika, że obecni na rynku przewoźnicy w pełni zaspokajają potrzeby przewozowe a proponowany przez wnioskodawcę rozkład jazdy może doprowadzić do jego destabilizacji. W tym stanie rzeczy, wprowadzenie nowego przewoźnika będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Organ stwierdził, że w przypadku realizacji zaproponowanego przez wnioskodawcę rozkładu jazdy, wiele kursów będzie pokrywało się z kursami wykonywanymi obecnie przez innych przewoźników. Taki stan rzeczy, kiedy weźmie się pod uwagę ograniczone możliwości przepustowe ulic oraz niewielką pojemność wszystkich zatok autobusowych jest niedopuszczalny, ponieważ poza innymi niedogodnościami może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. W piśmie z dnia 18 marca 2008 r. Komenda Powiatowa Policji podała, że tylko w 2007 r. nastąpiło 18 kolizji z udziałem autobusów. Ponadto wskazano w nim na potrzebę budowy miejsc parkingowych dla autobusów oczekujących na odjazd. Brak takich miejsc wymusza na przewoźnikach długi czas postoju w zatoce albo oczekiwanie autobusów wprost na ulicy, co utrudnia płynność ruchu. Organ podniósł również, że badania rynku przeprowadzone w latach 2006-2008 wykazały na małe napełnienie autobusów w sąsiedztwie proponowanych przez wnioskodawcę kursów. Nie udokumentowano również zapotrzebowania na zwiększenie liczby kursów na linii S-K-L. Z uwagi na to, że na linii tej funkcjonuje wielu przewoźników (17), a w godzinach 0445-2240 wykonywanych jest 170 kursów, dodatkowo zaś na al. R. zbiegają się wszystkie linie komunikacyjne i wykonywanych jest w tym czasie 285 kursów przez 23 przewoźników, wprowadzenie dodatkowych kursów może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, jak również możne zdestabilizować aktualny rynek przewozów i stwarzać innym przewoźnikom gorsze warunki ekonomiczne. Organ stwierdził, że w oparciu o zapis art. 22a ust. 3 u.t.d. przeprowadzono analizę sytuacji rynkowej, z której wynika, iż istniejąca komunikacja w pełni zabezpiecza potrzeby przewozowe mieszkańców Świdnika. Potencjał przewozowy obecnych na rynku przewoźników jest wykorzystywany tylko w niewielkim procencie i są oni w stanie w każdej chwili poszerzyć swoją ofertę, która jest aktualnie zawężona z uwagi na bezpieczeństwo ruchu i racjonalne wykorzystanie użytkowanego taboru. Zgodnie z art. 22a ust. 6 u.t.d. zasięgnięto opinii Stowarzyszenia Prywatnych Przewoźników Osobowych i Towarowych zrzeszającego 14 podmiotów. Zdaniem stowarzyszenia – zwiększenie częstotliwości kursowania autobusów, poza stwarzaniem zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu zagrażać będzie ekonomicznej opłacalności prowadzonej przez przewoźników działalności gospodarczej. Ponadto organ wskazał, że obecni na rynku przewoźnicy podjęli się wykonywania przewozów w godzinach pozaszczytowych, które nie są rentowne, licząc na rekompensatę w godzinach szczytu komunikacyjnego. Dotychczasowi przewoźnicy spodziewają się stabilnego i uporządkowanego rynku komunikacyjnego, na którym funkcjonują od kilkunastu lat, w związku z czym wielu z nich poczyniło pewne inwestycje, na realizację których zaciągnięto zobowiązania finansowe. Oferta wnioskodawcy nie gwarantuje korzystniejszych warunków przewozu osób od tych, jakie świadczą obecni na rynku przewoźnicy. Chodzi tu zwłaszcza o dostosowanie autobusów do przewozu osób niepełnosprawnych oraz dzieci na wózkach. Wnioskodawca nie zaproponował atrakcyjniejszej ceny biletów ani możliwości dojazdu do centrum L. Złożona oferta powiela już funkcjonujące kursy na istniejących liniach. Na powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji [...] w L. sp. z o.o. wniosło zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji wykazał, iż proponowana nowa regularna linia komunikacyjna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych na tej linii poprzez zagrożenie w ruchu drogowym, gdyż na linii tej funkcjonuje już 17 przewoźników, którzy w godzinach od 0445-2240 wykonują 170 kursów. Ponadto łącznie z linią do L. przez Z., 23 przewoźników realizuje 285 kursów. Zwiększenie częstotliwości kursów o 164 kursy w obie strony, jak proponuje wnioskodawca spowodowałoby wydatne zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym (aktualnie odnotowano 18 kolizji z udziałem autobusów w 2007 r.) i stanowiłoby zagrożenie pod względem bezpieczeństwa dla istniejących linii regularnych (tym bardziej, iż 91 kursów [...] sp. z o.o. prawie dokładnie pokrywa się z już istniejącymi lub różni się minimalnie od 1 do 3 minut). Już teraz są trudności z pomieszczeniem istniejącego ruchu na ulicach S. oraz z parkowaniem autobusów oczekujących na odjazd. Ponadto stanowiłoby to zagrożenie dla istniejących linii regularnych pod względem rentowności, gdyż obniżyłoby dochody z i tak już, poza godzinami szczytu, niezapełnionych autobusów, czego konsekwencją może być likwidacja istniejących linii. Odnośnie zasięgnięcia opinii Stowarzyszenia Prywatnych Przewoźników Osobowych i Towarowych organ II instancji stwierdził, iż nie jest to prawnie zabronione. Opinia ta nie jest opinią wyrażoną w trybie art. 22a ust. 6 u.t.d., gdyż faktycznie stowarzyszenie nie jest organizacją konsumentów. Takie stwierdzenie nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. W kwestii podważenia przez stronę żalącą się stwierdzenia organu I instancji, iż nie gwarantuje ona korzystniejszych warunków przewozu osób niepełnosprawnych oraz dzieci na wózkach, a także atrakcyjniejszej ceny biletów, organ odwoławczy stwierdził że kwestie te nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Strona skarżąca w zażaleniu podniosła wprawdzie, że 50 % posiadanego taboru to autobusy niskopodłogowe, przystosowane do przewozu osób niepełnosprawnych, a zaproponowany bilet na przejazd w wysokości 3 zł to bilet dwuprzejazdowy, ważny po skasowaniu w ciągu jednego dnia na trasie L-S, na dowolnej linii miejskiej. Organ II Instancji zwrócił uwagę na fakt, że wnioskodawca był wezwany pismem z dnia 4 marca 2008 r. do złożenia dodatkowych dowodów i wyjaśnień w sprawie. Z tego prawa nie skorzystał i nie przedstawił m.in. - jego zdaniem korzystniejszych warunków przewozów. Skargę sądową na powyższe postanowienie złożyło [...] sp. z o.o. z siedzibą w L., zarzucając naruszenie art. 22a ust. 1 pkt 2a u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 22a ust. 6 u.t.d. poprzez nie zasięgnięcie opinii od organizacji konsumentów. Wskazując na te zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia pierwszoinstancyjnego. W ocenie skarżącego znaczenie pojęcia "zagrożenie dla istniejących linii" zostało ustalone w sposób niewłaściwy. Pojęcie to, powinno być interpretowane ściśle i restrykcyjnie. Art. 20 Konstytucji RP stanowi, że społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Wolność podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach gwarantuje także ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807). Niedopuszczalna jest zatem rozszerzająca interpretacja jakiegokolwiek ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej, tj. dokonana w sposób wykraczający poza precyzyjne granice określone ustawą. Argumentacja użyta przez organ I instancji świadczy o tym, że zamiast rozstrzygnąć w ramach ustawowo wyznaczonych ramach biorąc pod uwagę dobro mieszkańców, zadbano jedynie o zabezpieczenie interesów działających przewoźników, powodując przy tym zakłócenie funkcjonowania wolnego rynku, a w szczególności konkurencyjności usług przewozowych. Uczciwa konkurencja zdaniem strony skarżącej jest zjawiskiem pozytywnym i pożądanym, gdyż powoduje wzrost jakości świadczonych usług i tym samym służy dobru mieszkańców. Zjawiskiem naturalnym zaś jest upadek działalności podmiotów świadczących usługi gorszej jakości. Ingerencja organu administracji w opisane procesy rynkowe jest zatem nieuzasadniona. Wskazane przez organ I instancji zagrożenia w postaci ograniczonych możliwości przepustowości ulic, w tym pojemność zatok autobusowych nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu, gdyż autobusy będą kursować według ustalonego rozkładu jazdy. Organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podał informację, że w 2007 r. miało miejsce aż 18 kolizji z udziałem autobusów. W ocenie skarżącego fakt ten nie jest wystarczającym argumentem przeciwko dopuszczeniu do świadczenia usług przewozowych przez kolejnego przewoźnika. Przytoczone dane nie uprawniają bowiem do konkluzji, że naruszenia przepisów ruchu drogowego skutkujące kolizjami, wynikają z dużej liczby kursujących autobusów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 265/08 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie wydane przez organ I instancji. W ocenie sądu organy orzekające w sprawie zaniechały podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zaś postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 78 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że organ uzgadniający - ponownie rozpoznając wniosek powinien przeprowadzić prawidłowe postępowania dowodowego, w szczególności przeprowadzić analizę sytuacji rynkowej, z uwzględnieniem ustawowych przesłanek wymienionych w art. 22a ust. 5 u.t.d., powinien ustosunkować się do propozycji skarżącej co do rodzaju autobusów obsługujących proponowaną linię komunikacyjną, a także proponowanych cen biletów na tej linii oraz uzyskać stanowiska organizacji konsumenckich co do wprowadzenia nowego przewoźnika na linii komunikacyjnej S-K-L. Według sądu niepodjęcie przez organy orzekające powyższych czynności, zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym zakresie, a mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, uniemożliwiło dokonanie oceny czy granice uznania administracyjnego nie zostały naruszone. W ocenie sądu, stanowiło to naruszenie wskazanych przepisów prawa, a w konsekwencji zobowiązywało do uchylenia postanowień organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 351/09 uchylił w/w wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 351/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, materialnoprawną podstawę współdziałania organów stanowi art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) u.t.d. Zgodnie z nim, rozpoznanie przez marszałka województwa wniosku o wydanie w/w zezwolenia - na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa - wymaga uzgodnienia ze starostą właściwym ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązek współdziałania wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, iż organ współdziałający, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem celem wyrażenia swej opinii, zaś organ, do kompetencji którego należy załatwienie sprawy co do istoty (organ decyzyjny), nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie, lecz musi czynić to za pomocą innego organu. W przypadku spraw z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie – o tym, jakie ustalenia faktyczne są potrzebne do merytorycznego rozstrzygnięcia stanowi art. 22a ust. 1 u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w konsekwencji wprowadzenia obowiązku uzgodnienia przed wydaniem decyzji (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) u.t.d.) – to organ "uzgadniający" staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. w świetle warunków, na jakich wnioskodawca domaga się wydania zezwolenia, tzn. w świetle warunków wynikających z załączników do wniosku (art. 22 ust. 1 u.t.d.). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy u.t.d. wyznaczają kompetencje przynależne organowi "decyzyjnemu" oraz organowi "uzgadniającemu". Stwierdził, że dokonywanie analizy sytuacji rynkowej (art. 22a ust. 3 u.t.d.) oraz ocena okoliczności objętych tą analizą należy do wyłącznych uprawnień organu orzekającego decyzją w przedmiocie zezwolenia. Tym samym uprawnienia te nie "przechodzą" na organ współdziałający. Organ uzgadniający nie jest władny oceniać przy wyrażaniu swego stanowiska, czy wydanie wnioskowanego zezwolenia jest uzasadnione w świetle okoliczności wymienionych w art. 22 ust. 5 pkt 1-4 u.t.d. Skoro analiza sytuacji rynkowej (art. 22a ust. 3 u.t.d.) leży w gestii organu merytorycznie rozstrzygającego sprawę co do istoty i wpływ na nią może mieć opinia organizacji konsumentów – to tym samym okoliczności uwzględnione w tej analizie nie mogą być przedmiotem ustaleń organu uzgadniającego i nie podlegają ocenie przez ten organ. Stosownie do art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnia prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle wykładni prawa dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjnej podlegają uchyleniu. Starosta w procesie uzgodnieniowym, wbrew regulacji normatywnej skorzystał bowiem z uprawnień przynależnych organowi decyzyjnemu. Dokonał mianowicie analizy sytuacji rynkowej (art. 22 ust. 3 u.t.d.). Zasięgnął również opinii stowarzyszenia przewoźników zrzeszającego konkurentów strony. Opinia stowarzyszenia w dużej mierze ukształtowała negatywne stanowisko organu, co wynika wprost z uzasadnienia postanowienia. Dodatkowo wspomnieć należy, że stowarzyszenie to nie jest organizacją konsumentów, o której mowa w art. 22 ust. 6 u.t.d. Nadto za Naczelnym Sądem Administracyjnym stwierdzić trzeba, że organem wywołującym opinię organizacji konsumentów powinien być organ "decyzyjny", a nie organ "uzgadniający". W tych okolicznościach należy uznać, ze postanowienie Starosty ego zapadło przedwcześnie, skoro zostało wydane na podstawie okoliczności, które podlegają badaniu przez organ decyzyjny. Z akt sprawy oraz z uzasadnienia postanowień obu instancji wynika natomiast, że Starosta nie zgromadził materiału dowodowego, który jest niezbędny do rozstrzygnięcia procesu uzgodnieniowego. Trzeba pamiętać, że odmowa uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym musi się opierać na kryteriach ustawowych, które zawarte są w przepisach zamieszczonych w art. 22a ust. 1 u.t.d. Niedopuszczalne jest natomiast wydanie postanowienia negatywnego w oparciu o inne przesłanki. Przykładowo – jeśli organ stwierdzi, że występują okoliczności, o których mowa w art. 22a ust. 2 pkt a) u.t.d., to powinien wykazać, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii (...) Dla ustalenia znaczenia pojęcia "zagrożenie" istotne znaczenie będzie miała treść art. 22 Konstytucji RP sytuująca zasadę wolności działalności gospodarczej, która może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Odnosi się do niej również art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) stanowiąc, że podejmowanie (...) działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej są wyjątkami od zasady wolności działalności gospodarczej i muszą wynikać z ustaw, a jako wyjątki, muszą być interpretowane ściśle. W świetle powyższego, art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., stanowiący takie ograniczenie, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II GSK 402/08 i z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 69/08). To z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy – zebranego i ocenionego stosownie do art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - ma wynikać, czy i z jakich powodów projektowana linia przewozów regularnych stanowić będzie zagrożenie dla istniejących już linii komunikacyjnych. Skoro organy nie wykazały aby wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie negatywnego postanowienia, przeto rozstrzygnięcia wydane w obu instancjach podlegają uchyleniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy dostosują się do powyższych wskazań, zaś organ uzgadniający – po zbadaniu okoliczności wymienionych w przepisach art. 22a ust. 1 u.t.d. wyda postanowienie, stosownie do poczynionych ustaleń. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 p.p.s.a.