III SA/Lu 991/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Referent Paulina Nagajek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 maja 2017 r. sprawy ze skargi P..U.. J. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. zezwalającą E. W. K. I na zajęcie pasa drogowego w ciągu 5 dni (w okresie 14 – 18 grudnia 2015 r.) w celu wykonania rurowych przepustów kablowych dla sieci SN wraz z ułożeniem kabli SN i światłowodu na działce nr [...], ustalającej powierzchnię zajętej jezdni i pobocza, określającej warunki rozpoczęcia (i zakończenia) robót oraz ustającej opłatę w kwocie 105 300 zł za zajęcie pasa drogowego. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia Kolegium oraz akt sprawy wynikało, że w rozpatrywanej sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji wniosło P.U. J. spółka z o.o. z siedzibą w W.. Firma ta – jako podwykonawca G. S. S.A. – realizowała zadanie pod nazwą "[...]" i w dniu [...] listopada 2015 r. wystąpiła w imieniu inwestora (E. W. K. I spółki z o.o. z siedzibą w W.) o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Kolegium przedstawiło poniższą argumentację. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3). Opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się w sposób określony w art. 40 ust. 4 – 6 . Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł (art. 40 ust. 8). Opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust.11). Wysokość opłaty ustalono z powołaniem się na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] września 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, których zarządcą jest Gmina T.. Wniosek o zajęcie pasa drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. spełniał wymagania określone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Kolegium podniosło, że w sprawie niniejszej wniosek o zajęcie pasa drogowego podpisany przez osoby reprezentujące Spółkę (wykonawcę robót) określał powierzchnię oraz rodzaj zajętych elementów pasa drogowego oraz termin jego zajęcia (5 dni w okresie 14 - 18 grudnia 2015 r.). W tym czasie roboty wykonywano zgodnie z treścią wniosku, co potwierdzały protokoły z przekazania i odbioru drogi gminnej. W sprawie wnioskodawca nie występował o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w poszczególnych etapach, a żądanie przedłożenia przez zarządcę drogi harmonogramu robót ma charakter fakultatywny. W skardze do WSA w Lublinie P.U. J. spółka z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie: - art. 40 ust. 3 i 4 w zw. z art. 40 ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że organ nie jest uprawniony ani do kontroli wniosku o zajęcie pasa drogowego, ani do weryfikacji realizacji decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego oraz pominięcie, że pas drogowy był zajęty przez 4 doby (w okresie 14 – 18 grudnia 2015 r.) i jego powierzchnia ulegała systematycznemu zwalnianiu zgodnie z załączonym harmonogramem; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niewyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy (nie zbadano, czy zajęta powierzchnia pasa drogowego jest zbieżna z deklarowaną powierzchnią wskazaną we wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. oraz pominięto harmonogram wykonania robót przedłożony pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r.); - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu błędnie nazwanego E. W. K. I zamiast E. W. K. I Sp. z o.o.; - art. 15 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie dwuinstancyjności postępowania i zredukowanie kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego w zakresie ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tylko do kontroli prawidłowości postępowania prowadzonego przed organem I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji w trybie określonym ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium legalności (zgodności z prawem). Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotycząca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenia opłaty. Charakter sporu wymaga wyjaśnienia w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi. W myśl art. 40 ust. 2 ustawy, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Ustawodawca przewiduje, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3). Sposób ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego unormowano w art. 40 ust. 4 – 6 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jej art. 40 ust. 8, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł Zasadą jest, że opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust.11). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że wysokość opłaty (105 300 zł) ustalono prawidłowo na podstawie danych zawartych we wniosku oraz obowiązujących stawek wynikających z uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] września 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, których zarządcą jest Gmina T.. W dniu 18 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznał sprawę ze skargi E. W. K. I Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na powyższą uchwałę i oddalił skargę (prawomocnym wyrokiem o sygn. III SA/Lu 623/16). Wniosek strony o zajęcie pasa drogowego z dnia [...] listopada 2015 r. spełniał szczegółowe wymagania określone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca Spółka (będąca wykonawcą robót) określiła we wniosku dokładną powierzchnię jezdni oraz pobocza drogi oraz termin zajęcia odcinka pasa drogi gminnej (5 dni w okresie 14 - 18 grudnia 2015 r.). Z akt sprawy wynika, że zaplanowane roboty wykonano zgodnie z treścią wniosku. Według protokołu nr [...] w dniu [...] grudnia 2015 r. przekazano odcinek drogi gminnej nr [...] L przedstawicielowi skarżącej Spółki. Stosownie do pkt 3 lit. d/ wspomnianego protokołu, roboty rozpoczęto w dniu przekazania pasa drogowego. Zakończono je – zgodnie z protokołem odbioru drogi – w dniu 18 grudnia 2015 r. Oznaczało to, że pas drogowy był zajęty przez 5 dni (14, 15, 16, 17 i 18 grudnia 2015 r.). Bezpodstawny jest więc zarzut skargi, że pas drogowy był zajęty przez 4 doby (w okresie 14 – 18 grudnia 2015 r.). Nie dowodzi tego przedłożony dopiero na etapie postępowania odwoławczego w dniu [...] kwietnia 2016 r. "Harmonogram Prac T. ". Wspomniany harmonogram nie zawiera daty i z tego powodu nie wiadomo kiedy został sporządzony. Poza tym wskazane w nim daty (w tym okres obejmujący 14 – 18 grudnia 2015 r.), oznaczenia techniczne odcinków, ich długości oraz lokalizacji z określeniem numeru działki ewidencyjnej 980, zawierają zbyt ogólne informacje na temat realizowanej inwestycji. W tym miejscu należy podkreślić, że jeśli inwestor i wykonawca robót planował wykonanie robót podzielonych na poszczególne etapy, powinien był zgłosić ten fakt zarządcy drogi. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w § 1 ust. 6 pkt 2 przewiduje, że w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót do wniosku, o którym mowa w ust. 1, zarządca drogi może zażądać dostarczenia dodatkowych dokumentów, a w szczególności harmonogramu robót prowadzonych w pasie drogowym, zwłaszcza w przypadkach etapowego prowadzenia robót. Do wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. nie dołączono harmonogramu robót. Zarządca drogi mógł, ale nie musiał żądać omawianego harmonogramu. Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 189/12, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia, aby wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zawierał wszystkie niezbędne elementy. Niezasadne są zarzuty skargi, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Okres zajęcia pasa drogowego wynikał jednoznacznie ze wspomnianych wyżej protokołów (przekazania drogi oraz odbioru drogi), podpisanych przez przedstawiciela Urzędu Miejskiego w T. i M. P., reprezentującego skarżącą Spółkę. W tych okolicznościach organ I instancji nie miał obowiązku wyjaśniania kwestii okresu zajęcia pasa drogowego oraz ustalania powierzchni zajętego pasa drogowego – jak tego domagała się skarżąca w odwołaniu – na nowo i w oderwaniu od informacji wskazanych we wniosku z dnia [...] listopada 2015 r. Weryfikowanie treści wniosku o zajęcie pasa drogowego mogło nastąpić najpóźniej do dnia [...] grudnia 2015 r. i sporządzenia protokołu odbioru drogi. Nie jest rzeczą organu dociekać, z jakich względów inwestor, czy też wykonawca robót zrezygnował z prawa do zgłoszenia żądania w przedmiocie ewentualnego weryfikowania informacji zawartych we wniosku o zajęcia pasa drogowego i zgłaszania dowodów mających świadczyć, że faktycznie zajęty odcinek pasa drogowego był mniejszy niż podany we wniosku. Przedstawienie "Harmonogramu Prac T." było czynnością spóźnioną i nie podważało poczynionych ustaleń w zakresie powierzchni i terminu zajęcia pasa drogowego. Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy nie wystąpiły uzasadnione przyczyny do zastosowania przez Kolegium powyższego przepisu w celu uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego. Był on kompletny i wystarczający do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i jednoczesnego orzeczenia w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Opłata jest integralną częścią decyzji udzielającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wykładnia przepisu art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazuje na obligatoryjny charakter opłaty za zajęcie pasa drogowego. Orzekając w tym zakresie organ bierze pod uwagę wszystkie dostępne mu dowody. Wbrew zarzutom i wnioskom skargi, zaskarżona decyzja nie jest wynikiem wadliwej wykładni art. 40 ust. 3, 4 i 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły obiektywnie uzasadnione podstawy do weryfikacji treści wniosku. Wskazane wyżej przepisy orzekające Kolegium właściwe zinterpretowało – bez ich naruszenia – dając temu wyraz w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia spełniającego wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. Powyższy przepis wymienia niezbędne elementy składające się na uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji wydawanej przez organ administracji publicznej. Nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi, że z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. skierowano decyzję do podmiotu błędnie nazwanego E. W. K. I zamiast E. W. K. I Sp. z o.o. Zgodnie z tym przepisem, decyzja powinna zawierać między innymi oznaczenie strony lub stron postępowania. W rozpoznanej sprawie nie budzi większych wątpliwości, że adresat decyzji to E. W. K. I Sp. z o.o. z siedzibą w W., a nie inny podmiot. Pominięcie pełnej nazwy adresata w tej sytuacji nie czyniło wadliwym decyzji organu I instancji w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (na mocy art. 135 p.p.s.a.) Niezasadny jest zarzut, że Kolegium uchybiło zasadzie dwuinstancyjności postępowania (naruszyło art. 15 k.p.a.) i zredukowało (niezgodnie z art. 127 § 1 k.p.a.) swoje kompetencje orzecznicze organu odwoławczego w zakresie ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wyłącznie do kontroli prawidłowości postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2016 r. wskazuje bowiem, że Kolegium rozpoznało sprawę dotyczącą wydania zezwolenia i ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego poprzez wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium wyjaśniło między innymi szczegółowy mechanizm naliczenia opłaty i wyraziło prawidłowy pogląd prawny, że na inwestorze i wykonawcy robót spoczywa obowiązek przygotowania pod względem technicznym i organizacyjnym zamierzenia inwestycyjnego i uwzględnienia przyjętych rozwiązań we wniosku o zajęcie pasa drogowego. Kolegium – rozpoznając odwołanie wniesione przez P.U. J. spółkę z o.o. z siedziba w W. - jasno wypowiedziało się dokonując analizy przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, że żądanie zarządcy drogi w kwestii przedłożenia przez wnioskodawcę harmonogramu robót "ma charakter fakultatywny". Powyższe rozporządzenie - wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych – w § 1 ust. 6 pkt 2 stanowi, że w przypadku zajęcia pasa drogowego, zarządca drogi może żądać dostarczenia dodatkowych dokumentów, a w szczególności harmonogramu robót prowadzonych w pasie drogowym, zwłaszcza w przypadkach etapowego prowadzenia robót. W świetle powyższych rozważań zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów prawa. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.