III SAB/Lu 1/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Wojewody L. w przedmiocie unieważnienia uchwały Zarządu Powiatu L. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić J. W. kwotę 300 zł (trzysta złotych) z tytułu zwrotu wpisu od skargi. J. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wojewody L. w przedmiocie unieważnienia uchwały Zarządu Powiatu L. nr [...] z dnia [...] września 2020 r. powołującej na stanowisko Dyrektora SP ZOZ w [...] S. D.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi podnosząc, że odmowa podjęcia żądanych przez skarżącą działań nadzorczych nie została objęta przez ustawodawcę kontrolą sądową, zarówno na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", jak i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920), dalej jako "u.s.p.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 ustawy, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia obowiązku i braku przeszkód – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I FSK 911/14). O bezczynności organu można jednak mówić tylko w sytuacji, gdy dotyczy ona aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Innymi słowy, przepisy prawa nie pozwalają, by przedmiotem badania przed sądem administracyjnym były jakiekolwiek inne zaniechania organów. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie wniesiono skargę na bezczynność Wojewody L. w przedmiocie unieważnienia uchwały Zarządu Powiatu L. . Z treści skargi oraz analizy akt sprawy wynika, że pismem z dnia 24 października 2020 r., skarżąca wniosła o unieważnienie uchwały Zarządu Powiatu L. nr [...] z dnia [...] września 2020 r. powołującej na stanowisko Dyrektora SP ZOZ w L. S. D.. W ocenie sądu, przedmiot skargi w rozpoznawanej sprawie nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 76 ust. 1 i art. 77 u.s.g., wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością powiatu na podstawie kryterium zgodności z prawem. Jedną z form sprawowania nadzoru przez wojewodę stanowi badanie zgodności z prawem uchwał organów powiatu. Stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p., uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub w toku tego postępowania, może wstrzymać wykonanie uchwały (ust. 2). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 4). Wskazane w ww. przepisie uprawnienie wojewody należy do jego wyłącznych kompetencji, które realizuje bezpośrednio i w całości we własnym zakresie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały wszczynane jest przez organ nadzoru z urzędu, a ewentualne interwencje osób trzecich mogą być przez ten organ traktowane co najwyżej jako sygnał w sprawie. Stanowisko wojewody w kwestii legalności uchwały jest w pełni autonomiczne. W przypadku, gdy do organu nadzoru wpłynie wniosek o unieważnienie określonej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, podjęcie przez wojewodę stanowiska w tym przedmiocie sprowadza się do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego lub udzielenia informacji o braku podstaw do jego wydania, co kończy postępowanie nadzorcze przed wojewodą w tym trybie. Pismo informujące o braku podstaw do zastosowania działań nadzorczych nie jest ani aktem nadzoru (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.), ani aktem organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), ani innym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jest to jedynie pismo o charakterze informacyjnym, w którego treści w sposób jednoznaczny wskazano, że jest ono odpowiedzią na wniosek skarżącej i służy jedynie celom informacyjnym – przekazaniu stanowiska organu, do którego wniosek został skierowany (por. postanowienia NSA z dnia 19 lutego 2013 r., I OSK 35/13 oraz z dnia 11 października 2011 r., II OSK 2129/11). Rozstrzygnięcie nadzorcze, ani tym bardziej pismo wojewody informujące o braku podstaw do zastosowania jakichkolwiek działań nadzorczych w sprawie wskazanej we wniosku nie stanowią żadnej z kategorii spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Działania te nie stanowią również innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Dlatego też stwierdzenie przez organ nadzoru braku postaw do stwierdzenia nieważności uchwały nie może być kwalifikowane jako bezczynność organu administracyjnego uzasadniająca dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 26 stycznia 2009 r., II SAB/Ol 1/09). Podstawy prawnej dla wniesienia niniejszej skargi na bezczynność wojewody nie może również stanowić art. 88 u.s.p., który wprawdzie przewiduje dodatkową kompetencję sądu administracyjnego w zakresie skarg na bezczynność organu, dotyczy jednak jedynie bezczynności organu powiatu, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem. Przepis ten nie może być zatem zastosowany do bezczynności innego organu niż organ powiatu, w szczególności do bezczynności wojewody, który w świetle tej ustawy organem powiatu nie jest. Dodać należy, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej. Pismem z dnia 16 listopada 2020 r. Wojewoda L. poinformował skarżącą, że w związku z jej wcześniejszymi wystąpieniami przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie uchwał Zarządu Powiatu w L. dotyczących powołania dyrektora ww. placówki i nie stwierdził podstaw do zastosowania jakichkolwiek działań nadzorczych w tej sprawie. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że niniejsza sprawa nie mieści się w zakresie określonym w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., wobec czego nie należy do kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji sąd administracyjny nie może orzekać o bezczynności organu w sprawie objętej skargą. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.