III SAB/Lu 10/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. T. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Medycznego w przedmiocie wydania legitymacji uczestnika studium doktoranckiego oraz karty zajęć postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. P. T. wniósł skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu Medycznego w przedmiocie wydania legitymacji uczestnika studium doktoranckiego oraz karty zajęć. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rektora wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi został uzasadniony faktem, iż skarga jest przedwczesna, gdyż wbrew twierdzeniom skarżącego do organu nigdy nie wpłynęło pismo wzywające do usunięcia naruszenia prawa w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zbadanie w pierwszej kolejności, czy zaskarżony akt, czynność lub bezczynność organu administracji publicznej mieści się w zakresie jego kognicji, tzn. czy jest objęty kontrolą tego sądu. Badanie kwestii wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa jako warunku dopuszczalności skargi jest wtórna i może być rozważana dopiero w razie stwierdzenia, że akt lub czynność (bezczynność) mieści się w zakresie kognicji sądu. Sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością organów administracji publicznej. Od strony przedmiotowej kontrola ta obejmuje akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), oraz ewentualnie w przepisach szczególnych. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Odnosząc powyższe uwagi do badanej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że organy szkoły wyższej nie są organami administracji publicznej w sensie ustrojowym. Organy te nie mieszczą się w strukturze ustrojowej ani administracji rządowej, ani samorządu terytorialnego, co więcej, jedną z fundamentalnych cech szkoły wyższej jest jej dość daleko idąca autonomia, której granice wyznaczają przepisy ustaw (art. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym; Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.). Tym niemniej jednak od dawna organy szkoły wyższej, w pewnym zakresie podejmowanych przez nie rozstrzygnięć wobec jednostek są traktowane jako organy administracji publicznej w sensie funkcjonalnym. W doktrynie prawa administracyjnego szkoły wyższe są kwalifikowane jako tzw. zakłady administracyjne. Ich istotą jest świadczenie na rzecz użytkowników usług niematerialnych, na podstawie nawiązanego stosunku prawnego, określanego mianem stosunku zakładowego. Co istotne dla dalszych rozważań, organy zakładów administracyjnych kierują do swoich użytkowników oraz do osób ubiegających się o uzyskanie statusu użytkownika indywidualne akty administracyjne, określane w doktrynie aktami władztwa zakładowego. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są od dawna zgodne co do tego, że akty zakładowe dotyczące nawiązania i ustania stosunku zakładowego (tzw. akty zakładowe zewnętrzne) są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu KPA (por. dla przykładu: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarza, wyd. III, Warszawa 2010, oraz cytowana tam literatura i orzecznictwo). Tezy te potwierdzają obecnie obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z art. 207 ust. 1 do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 7 i 8 [decyzje komisji rekrutacyjnych w sprawach przyjęcia na studia], decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Należy jednak zwrócić uwagę, że organy zakładów administracyjnych, w tym szkoły wyższej, podejmują również wobec ich użytkowników innego rodzaju rozstrzygnięcia, niestanowiące o nawiązaniu, przekształceniu lub rozwiązaniu tego stosunku, a skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych, skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego. Akty te określane są mianem aktów zakładowych wewnętrznych (zob. E. Ochendowski, Zakład administracyjny jako podmiot administracji państwowej, Poznań 1969, s. 214). W ich przypadku jako zasadę przyjmuje się wyłączenie spod reżimu KPA oraz pozbawienie adresatów tych aktów możliwości wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego w celu kontroli legalności rozstrzygnięcia. Zwraca się jednak uwagę, że w praktyce kwestia ustalenia charakteru danego orzeczenia organu zakładu administracyjnego i związanych z tym skutków prawnych może wywołać problemy na tle interpretacji konkretnych przepisów ustawowych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, [w:] Współczesne problemy administracji publicznej. Księga poświęcona pamięci Profesora Marka Elżanowskiego, Studia Iuridica 1996, Nr 32, s. 26-29). W badanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu szkoły wyższej w zakresie wydania legitymacji uczestnika studiów doktoranckich oraz karty zajęć. Z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny rozpoznaje skargi na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w punktach 1-4a. Innymi słowy można wnieść skargę do sądu na bezczynność, jeżeli organ był zobowiązany do podjęcia aktu lub czynności w jednej z form wymienionych w tych punktach. Czynności, których podjęcia domaga się skarżący od organów Uniwersytetu Medycznego z pewnością nie mają charakteru ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani urzędowej interpretacji przepisów prawa podatkowego. Pozostaje zatem ewentualne zakwalifikowanie jako innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W ocenie sądu taka kwalifikacja jest niemożliwa, gdyż wydanie legitymacji uczestnika studium doktoranckiego oraz karty zajęć stanowią czynności o charakterze wewnętrznym i nie są związane z nawiązaniem, zmianą lub ustaniem stosunku prawnego pomiędzy skarżącym jako użytkownikiem zakładu, a Uniwersytetem Medycznym jako zakładem administracyjnym. Wydanie legitymacji stanowi jedynie potwierdzenie faktu, że osoba, której ją wydano jest uczestnikiem studiów doktoranckich, ale w żadnym razie nie konstytuuje statusu danej osoby jako studenta, gdyż taki status wynika z decyzji o przyjęciu na studia. Podobnie karta zajęć doktoranta służy jedynie do wpisywania ocen z egzaminów i zaliczeń (§ 11 ust. 6 Regulaminu studiów doktoranckich w Uniwersytecie Medycznym w, załącznik do uchwały Nr [...] Senatu Uniwersytetu Medycznego z dnia 28 kwietnia 2010 r.),. Dokumenty te same w sobie nie kreują żadnych uprawnień czy obowiązków doktoranta, gdyż te wynikają z przepisów ustawy, aktów wykonawczych oraz Regulaminu studiów, a źródłem ich nabycia jest decyzja o przyjęciu na studia doktoranckie. Należy dodatkowo zwrócić uwagę na fakt, że treść art. 3 § 2, a w szczególności pkt 4 p.p.s.a. wskazuje na wolę ustawodawcy objęcia zakresem kontroli praktycznie wszystkich aktów i czynności organów administracji publicznej, pod warunkiem oczywiście że mają charakter administracyjnoprawny, a nie cywilnoprawny. Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że organy szkoły wyższej nie są co do zasady organami administracji publicznej, a za takie mogą być uznawane tylko w pewnym wycinku ich działalności, związanej z nawiązywaniem lub rozwiązywaniem stosunków prawnych z ich użytkownikami. Wewnętrzna sfera działalności szkoły wyższej, w tym akty czy czynności, które dotyczą uprawnień lub obowiązków studenta w sferze wewnętrznych relacji ze szkołą wyższą, leży poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. Objęcie kontrolą sądu administracyjnego decyzji skierowanych "na zewnątrz", stanowi wyjątek, który nie powinien być traktowany rozszerzająco, z uwagi na odrębny charakter organów szkół wyższych w porównaniu z organami administracji publicznej w sensie ustrojowym. W związku z tym skoro skarga na bezczynność dotyczy czynności, które nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, nie może być rozpoznana przez sąd, a zatem należy ją uznać za niedopuszczalną. W świetle art. 58 § 1 pkt 3 sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a, orzekł jak w postanowieniu.