III SAB/Lu 11/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca),, Sędzia NSA Marek Zalewski,, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek,, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B. na bezczynność Starosty w przedmiocie dokonania zmian w ewidencji gruntów I. zobowiązuje Starostę do wydania w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B. z dnia [...] października 2009 r. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów, II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r. Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty B. W ocenie skarżącej bezczynność organu polegała na braku rozpatrzenia wniosku Spółki z [...] października 2009 r. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej poprzez dokonanie podziału udziału po zmarłym A. G. Wniosek o dokonanie zmian w ewidencji Spółka uzasadniała treścią art. 29 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169, z późn. zm.), zgodnie z którym, jeżeli gospodarstwo rolne, z którego posiadaniem był związany udział we wspólnocie gruntowej, zostało podzielone na części w drodze działu spadku lub wyjścia ze współwłasności, udział we wspólnocie ulega podziałowi proporcjonalnie do obszaru tych części. Pomimo upływu terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego wniosek Spółki nie został rozpatrzony. Organ nie zawiadomił także strony o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia wniosku. Spółka podniosła także, iż złożyła zażalenie na niezałatwienie przez Starostę sprawy w terminie, do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., jednakże organ ten postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. odmówił uznania bezczynności Starosty. W ocenie skarżącej w sprawie zachodzi bezczynność formalna Starosty, gdyż Starosta wprawdzie podejmował czynności i prowadził z wnioskodawcą korespondencję, jednak nie rozpatrzył wniosku w formie decyzji. W związku z powyższym skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty B. do rozpatrzenia wniosku. W odpowiedzi na skargę Starosta B. potwierdził, że Spółka złożyła wspomniany wyżej wniosek o dokonanie zmian w ewidencji. Organ udzielił odpowiedzi wnioskodawcy pismami z [...] października 2009 r. i z [...] listopada 2009 r. Pismami zobowiązano Spółkę do złożenia odpowiedniego wniosku o dokonanie zmiany poprzez wyszczególnienie osób, które należałoby ujawnić w ewidencji gruntów. Wniosek powinien zostać poparty stosownymi dokumentami uzasadniającymi zmiany. Z treści pism, znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że załączone do wniosku dokumenty, w szczególności akt notarialny, nie uzasadnia w ocenie organu dokonanie zmian, gdyż nie dotyczy zbycia udziału we wspólnocie gruntowej. Uprawnionym do udziału we wspólnocie był A. G., a nie M. G., wymieniana w akcie notarialnym. W dalszej kolejności Starosta wskazał, iż pismem z [...] marca 2010 r. ponownie wezwał Spółkę o uzupełnienie wniosku dotyczącego prawidłowego podziału udziału po A. G. W piśmie organ pouczył stronę, że uzupełnienie wniosku powinno nastąpić w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Starosta wskazał także, że Spółka wniosła skargę na bezczynność za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, o czym Starosta nie był informowany. Wojewódzki Inspektor w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi. W konkluzji Starosta stwierdził, że do chwili obecnej skarżąca nie przedłożyła żądanych dokumentów, niezbędnych do dokonania zmian w ewidencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem badanej sprawy jest żądanie dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów, złożone przez Spółkę dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej. Oznacza to konieczność współstosowania przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nazwa spółki i skład zarządu spółki (utworzonej dla sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową) oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Skarżąca spółka opiera swoje żądanie dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów na treści art. 29 ustawy, zgodnie z którym jeżeli gospodarstwo rolne, z którego posiadaniem był związany udział we wspólnocie gruntowej, zostało podzielone na części w drodze działu spadku lub wyjścia ze współwłasności, udział we wspólnocie ulega podziałowi proporcjonalnie do obszaru tych części. W ocenie spółki żądanie jest uzasadnione konicznością dokonania podziału udziału we wspólnocie po zmarłym A. G. Treść przepisów ustawy – Prawo geodezyjne... wskazuje, że ewidencja gruntów i budynków pełni rolę urzędowego, publicznego rejestru zawierającego podstawowe informacje o gruntach i budynkach (art. 20). Charakter ewidencji wskazuje na to, że rolą starosty, jako organu ewidencyjnego nie jest rozstrzyganie sporów prawnych dotyczących nieruchomości, lecz jedynie wprowadzanie do ewidencji aktualnych informacji wynikających z dokumentów mających odpowiednią moc prawną (§ 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; Dz. U. Nr 38, poz. 454). Wprowadzanie zmian do ewidencji odbywa się przede wszystkim na podstawie informacji zawartych w dokumentach przedstawianych bądź to przez osoby zgłaszające zmiany w ewidencji (art. 22 ust. 2 ustawy), bądź właściwe organy, sądy lub kancelarie notarialne (art. 23 ustawy). Istnieje również możliwość przeprowadzenia modernizacji ewidencji z urzędu (art. 24a i nast. ustawy), jednak ten tryb nie ma zastosowania w badanej sprawie. W związku z tym, że podstawowy tryb wprowadzania informacji do ewidencji bazuje na dokumentach posiadających odpowiednią moc prawną, starosta jako organ ewidencyjny może żądać od osób zgłaszających zmiany dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego...). Zasadę tę potwierdza przytoczony wyżej art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, który na zarząd spółki nakłada obowiązek zgłaszania zmian dotyczących wspólnoty, a uwidocznionych w ewidencji. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot... nie korygują podstawowego trybu postępowania określonego przepisami Prawa geodezyjnego..., co oznacza, że to na zarządzie spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej spoczywa obowiązek przedstawienia odpowiednich dokumentów, uzasadniających żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Jeżeli chodzi o tryb wprowadzania zmian w ewidencji gruntów to trafny wywód w tym zakresie przeprowadził WSA w Krakowie w wyroku z 16 kwietnia 2008 r. (III SA/Kr 119/08; LEX nr 510289): "Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia [...] w sprawie ewidencji gruntów i budynków [...] może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialnotechnicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany." Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy należy stwierdzić, że wniosek zarządu skarżącej Spółki z dnia [...] października 2009 r. zawierający żądanie dokonania zmian w ewidencji gruntów uruchomił postępowanie, którego celem powinno być zbadanie, czy istnieją podstawy do wprowadzenia zmian. Niewątpliwie w sprawie istniały podstawy do żądania przedłożenia dokumentów uzasadniających wprowadzenie zmian. Status prawny majątku po zmarłym członku wspólnoty gruntowej – A. G. nie mógł być ustalony przez organ ewidencyjny, lecz musiał wynikać z odpowiednich dokumentów potwierdzających stan prawny. Konieczne było ustalenie następców prawnych zmarłego. Wyjaśnienia wymagało także ustalenie kwestii praw do nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty gruntowej, w związku z tym, że z dołączonego przez zarząd Spółki aktu własności ziemi z 1976 r. wynikało, że prawo własności nieruchomości przysługuje M. G., żonie zmarłego A., nie uwidocznionej w wykazie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Wobec skomplikowania stanu prawnego dotyczącego schedy pod zmarłym A. G. zasadnie Starosta B. żądał od wnioskodawcy – zarządu skarżącej Spółki przedstawienia dokumentów potwierdzających zasadność żądanych zmian w ewidencji. Błąd organu polegał jednak na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Skoro został złożony wniosek o dokonanie zmian, a nie istniały podstawy do ich dokonania w formie czynności materialno-technicznej, lecz zachodziła podstawa do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, to wszczęte na wniosek zarządu skarżącej Spółki postępowanie powinno zakończyć się rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej. Błędnie Starosta powołuje się na skierowane do Spółki pismo z [...] marca 2010 r. wzywające o uzupełnienie wniosku dotyczącego prawidłowego podziału udziału po A. G. Podstawą pisma miał być art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Należy stwierdzić, że cytowany przepis ma zastosowanie w przypadku braków formalnych podania o wszczęcie postępowania. W badanej sprawie chodzi zaś o elementy "materialne" sprawy – o dokumenty niezbędne do merytorycznej oceny żądania wprowadzenia zmian w ewidencji. W tej sytuacji organ nie może pozostawiać podania bez rozpoznania, lecz powinien sprawę rozstrzygnąć merytorycznie. Treść rozstrzygnięcia merytorycznego będzie zaś zależna od oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego – jeżeli potwierdza on zasadność żądania strony – decyzja powinna być pozytywna, jeżeli nie – odmowna. W związku z powyższym skarga Spółki jest zasadna, gdyż Starosta B. niezgodnie z prawem uchylił się od rozstrzygnięcia wniosku Spółki w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Ponieważ w badanej sprawie Sąd stwierdził niezgodną z prawem bezczynność Starosty B., zobowiązał go do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej Spółki w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z podstawowym terminem załatwienia sprawy administracyjnej określonym w art. 35 § 3 KPA. W ocenie sądu biorąc pod uwagę dotychczasowy przebieg sprawy i stan jej wyjaśnienia, okres 30 dni będzie wystarczający dla jej załatwienia. Zgodnie z treścią art. 286 § 2 p.p.s.a. termin powyższy będzie liczony od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem orzeczenia, po jego uprawomocnieniu się. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd nie może zastąpić organu i rozstrzygnąć sprawy merytorycznie, co więcej nie może także sugerować określonego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Zadaniem Starosty B. będzie ponowne przeanalizowanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcie, którego treść zależeć będzie od oceny, czy zostały spełnione przesłanki dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Jeżeli zgromadzone dokumenty są wystarczające do wprowadzenia zmian – organ powinien decyzją wprowadzić żądane zmiany, w przeciwnym razie – wydać decyzję odmowną. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Skarżąca Spółka wykazała, że na koszty postępowania poza uiszczonym wpisem w kwocie 100 zł, składa się również wynagrodzenie ustanowionego w sprawie pełnomocnika, zwrot kosztów od organu powinien objąć łącznie tę kwotę.