III SAB/Lu 12/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J.B. i M.B. na bezczynność Starosty w przedmiocie ustalenia numeru porządkowego nieruchomości oraz numeru jednostki rejestrowej gruntów zobowiązuje Starostę w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia numeru jednostki rejestrowej gruntu i numeru ewidencyjnego budynku położonych w P. I stanowiących własność J. B. i M. B. Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2007 r., J. i M. B. zwrócili się do Starosty Powiatu K. o wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w zakresie: 1. ustalenia prawidłowego numeru ewidencyjnego domu mieszkalnego położonego w P. l na działce nr 367. 2. ustalenia prawidłowego numeru rejestrowego działki nr 367 w P. I. W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, że jako współwłaściciele działki nr 367 w P. l oraz położonego na jej terenie domu mieszkalnego, przy okazji regulowania spraw własnościowych dotyczących posesji spotykają się z dokumentami, na których przedmiotowa nieruchomość jest oznaczona różnymi numerami adresowymi i rejestrowymi. Rozbieżności te nie pozwalają na zakończenie porządkowania stanu prawnego nieruchomości. Wnioskodawcy powołują się na szereg dokumentów, w których oznaczenia przedmiotowej nieruchomości są odmienne. Następnie pismem z dnia 14 kwietnia 2008 r. wnioskodawcy zwrócili się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. ze skargą na niezałatwienie przedmiotowej sprawy. Pismem z dnia 15 maja 2008 r. Inspektor zażądał wyjaśnień od Starosty K. w sprawie bezczynności, które zostały udzielone pismem z dnia 28 maja 2008 r. Pismem z dnia 4 czerwca 2008 r. J. i M. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Starosty K. w kwestii ustalenia prawidłowego numeru domu mieszkalnego oraz numeru rejestrowego gospodarstwa położonego w P. I nr ewid. 367. Postanowieniem wydanym w dniu wniesienia za swoim pośrednictwem skargi – 10 czerwca 2008 r. Starosta K. orzekł o przekazaniu według właściwości do Urzędu Gminy Szastarka pismo wnioskodawców z dnia 10 maja 2006 r. w części dotyczącej nadania numeru nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Starosta K. wniósł o jej oddalenie i wskazał, że skarżący podnoszą dwie kwestie: 1. nie załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia prawidłowego numeru porządkowego nieruchomości, 2. nie załatwienia sprawy dotyczącej zmiany numeru jednostki rejestrowej gruntów. W odniesieniu do pkt 1 organ wyjaśnia, że w myśl art. 47a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. nr 240 poz. 2027 ze zm.) nie jest organem kompetentnym do rozstrzygania sprawy ustalenia numeru porządkowego nieruchomości zabudowanych oraz nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, a także prowadzenia i aktualizowania ewidencji numeracji porządkowej dla tych nieruchomości. W związku z powyższym Starosta K. wydał postanowienie z dnia 10 czerwca 2008 r. o przekazaniu wniosku według właściwości. W odniesieniu do pkt 2 stosownie do art. 7 d Prawa geodezyjnego i kartograficznego Starosta K. stwierdził, że prowadzi dane ewidencyjne dotyczące działek ewidencyjnych, a w tym m.in. numer jednostki rejestrowej gruntów, do której przyporządkowana została działka ewidencyjna stanowiąca część składową identyfikatora tej jednostki rejestrowej. Starosta K. dokonując zmiany numeru rejestrowego gruntów zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38 poz. 454) zawiadamia o tym te osoby fizyczne i osoby prawne na których wniosek lub zgłoszenie zmiany zostały wprowadzone. W przedmiotowej sprawie zmiana numeru została wprowadzona z urzędu w wyniku prowadzenia ewidencji gruntów i budynków w systemie informatycznym. Dokonanie samej zmiany numeru rejestrowego jest czynnością techniczną o charakterze porządkowym i nie narusza interesu prawnego stron, nie tworzy praw i obowiązków stron postępowania w sferze prawa materialnego. W tej sprawie wnioskodawcy otrzymali odpowiedzi pisemne: Nr Gk.7438/Sz/11-l/07 z dnia 30 maja 2007 r., Nr Gk.7438/Sz/11-2/2007 z dnia 20 lipca 2007 r., Nr Gk.7438/Sz/11-2/08 z dnia 28 maja 2008 r. W świetle powyższego Starosta K. uznał, że nie pozostaje w bezczynności i wnosi o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, a zatem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2020 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem nie tylko indywidualnych aktów administracyjnych ale w myśl art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi również bezczynności organów. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu poddaje ocenie czy zachowanie organu nie narusza przepisów prawa materialnego bądź procesowego. Pojęcie bezczynności organu można zdefiniować jako stan, w jakim znajduje się organ administracji, który mimo obowiązującej zasady szybkości postępowania (art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) oraz ogólnych terminów załatwiania spraw administracyjnych uregulowanych w art. 3 § 1 – 3 kpa – nie wiązanych przypadkach istnienia w obrocie prawnym odpowiednich unormowań szczegółowych – nie załatwił sprawy w odpowiednim czasie. Niezbędne jest przy tym zaistnienie tak jak w prawie cywilnym ważności zobowiązani tak w prawie administracyjnym rzeczywistego obowiązku rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, tym samym nieodzowne jest, aby z przepisów prawa materialnego wynikało umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym i jego kompetencje do rozstrzygania przez wydanie decyzji administracyjnych, albo do dokonania innej czynności prawem przypisanej (W. Bednarek. Bezczynność adm. publicznej "Samorząd terytorialny" 2003 Nr 12 s. 40-44). Starosta K. nie załatwił wniosku w sprawie ustalenia prawidłowego numeru ewidencyjnego domu mieszkalnego położonego w P. l na działce nr 367 i ustalenia prawidłowego numeru rejestrowego działki nr 367 w P. I. Załatwienie wniosku nie musi oznaczać jego merytorycznego rozpoznania, ale musi polegać na postępowaniu zgodnie z procedura administracyjną. Procedura ta nie została zakończona przez Starostę K. , co uzasadnia zarzut jego bezczynności w świetle art. 104 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Nawet jeśli uznać, że szereg pism skarżących tworzy skargę określoną w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie zaniedbania lub niewłaściwego wykonywania swych zadań przez organ ewidencji, to zgodnie z art. 233 kpa - skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 lipca 1983 r., sygn. II SA 593/83 ONSA 1983/2/55 - artykuł 233 k.p.a. wyraźnie wyłącza załatwianie pism obywateli w ramach instytucji skarg i wniosków, jeśli dotyczą one spraw indywidualnych i pochodzą od strony; pismo takie wszczyna postępowanie administracyjne z dniem doręczenia organowi administracji państwowej (art. 61 § 3 k.p.a.). Uchylenie się organu administracji państwowej od załatwienia sprawy w formie przewidzianej prawem uprawnia stronę do złożenia skargi na bezczynność organu zgodnie z art. 216 k.p.a. Wniosek stron z dnia 18 czerwca 2007 r. nie pozostawia jednak żadnych wątpliwości, że ich intencją jest wszczęcie postępowania administracyjnego. Postępowanie to miało dotyczyć usunięcia istniejących zdaniem stron nieprawidłowości w ewidencji gruntów. Zarzucana nieprawidłowość dotyczy m. in. danych w ewidencji w zakresie numeru porządkowego budynku położonego na działce nr 367 w P. I. Numer jest nadawany przez Gminę, ale należy co do zasady do danych ewidencyjnych gromadzonych w ewidencji gruntów (§ 63 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Ponadto skarżący wnoszą o wydanie decyzji w zakresie zmiany numeru ewidencyjnego ich działki. Organ, który był zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego, a który po zbadaniu sprawy nie widzi podstaw do uwzględnienia wniosku strony, wydaje decyzję odmowną, zaś jeśli nie ma możliwości wydania merytorycznej decyzji w sprawie, gdyż postępowanie w jego ocenie jest bezprzedmiotowe, musi w sposób wyraźny zakończyć to postępowanie poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa. Pozwala to na podjęcie kontroli instancyjnej oraz sądowej jego stanowiska. Załatwianie spraw w formie korespondencji ze stroną jest niedopuszczalne w świetle art. 104 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Poprzestanie na wymianie korespondencji i Informowaniu strony, że organ nie może wydać decyzji, gdyż dokonanie zmiany numeru rejestrowego jest czynnością techniczną, nie stanowi załatwienia sprawy, a wobec upływu terminu na jej załatwienie stawia organ w stanie bezczynności, uzasadniając wniesienie skargi w tym zakresie. Trzeba jednak zauważyć, że strony nie są konsekwentne, bowiem z ich pism wynika, że chodzi im o ustalenie numeru porządkowego domu, który w różnych dokumentach oznaczany jest numerem 33, 37 i 38, natomiast utrzymują, że ich wniosek dotyczy numeru ewidencyjnego budynków, a więc innych danych. Niemniej jednak w chwili obecnej, po wymianie pism procesowych w toku postępowania przed sądem administracyjnym, w ocenie sądu nie budzi wątpliwości, że rzeczywistą intencją stron było jednoznaczne ustalenie wpisanego do ewidencji gruntów numeru porządkowego domu mieszkalnego. Skargą na bezczynność objęty jest wniosek skarżących z dnia 18 czerwca 2007 r. złożony Staroście. Tymczasem Starosta przekazał Urzędowi Gminy S. (co już samo w sobie jest błędem, bowiem nie ma takiego organu administracji samorządowej, a właściwy mógłby wyłącznie być Wójt Gminy Szastarka) pismo z dnia 10 maja 2006 r. w części dotyczącej nadania numeru nieruchomości. Pismo to było skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który najpierw postanowieniem z dnia 28 maja 2007 r. przekazał wniosek według właściwości do Starosty Powiatowego w K., ale następnie postanowieniem z dnia 21 maja 2008 r. – uchylił własne rozstrzygnięcie z dnia 28 maja 2007 r. o przekazaniu wniosku według właściwości do Starosty Powiatowego w K. i umorzył postępowanie w I instancji. Sąd na tym etapie nie ustosunkowuje się do meritum sporu, bowiem wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. Wyjaśnić jeszcze należy, że przesłanką wszczęcia kontroli sądowej jest uprzednie wniesienie w trybie art. 37 kpa zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Następnie skargę na bezczynność można wnieść do sądu – do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej, bez konieczności respektowania ogólnej regulacji dotyczącej terminów wniesienia skargi do sądu (tak np. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006 r., s. 138, J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 157). Sąd uznał, że pismo z dnia 14 kwietnia 2008 r., którym wnioskodawcy zwrócili się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., stanowi niesformalizowane, ale wystarczająco jasne zażalenie na niezałatwienie przedmiotowej sprawy. Jako że przedmiot wniosku dotyczy czynności związanych z ewidencją gruntów, regulowaną ustawą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i należących do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, to zgodnie z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy – w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 149 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji.