III SAB/Lu 13/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Ewa Ibrom po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym sprawy ze skargi W. R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Z. w przedmiocie likwidacji pojazdu p o s t a n a w i a: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu W. R. kwotę [...]zł (sto złotych) uiszczoną z tytułu wpisu od skargi. Skarżący W. R. pismem z dnia 1 kwietnia 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Zamojskiego "w przedmiocie likwidacji pojazdu" [...] [...], nr rej. [...] usuniętego przez niego z drogi publicznej w dniu 26 maja 2009 r. na podstawie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym. We wniesionej skardze skarżący domagał się: 1) a) stwierdzenia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji – Powiat Zamojski w sprawie likwidacji pojazdu marki [...] [...], nr rej. [...], usuniętego z drogi w dniu 26 maja 2009 r. na podstawie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym; b) zakończenia wszczętego postępowania administracyjnego dotyczącego odbioru tego pojazdu z parkingu skarżącego pomimo wezwania organu do natychmiastowego odbioru pojazdu z parkingu strzeżonego skutkujące uniemożliwieniem skarżącemu złożenia wniosku o przyznanie wynagrodzenia za dozorowanie pojazdu; c) podjęcia przez organ działań zmierzających do wystąpienia do właściwego sądu cywilnego z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu, do których podjęcia organ był zobligowany na podstawie art. 130a ust. 10 i 10a ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 61 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 6106 § 1 i § 2 k.p.c. 2) stwierdzenia, że bezczynność oraz przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązania organu do niezwłocznego załatwienia sprawy, wyznaczając nieprzekraczalny termin 1 miesiąca do jej załatwienia; 4) zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności oraz przewlekłości postepowania i podjęcie wszelkich możliwych środków zapobiegających tym uchybieniom w przyszłości; 5) przyznania na rzecz skarżącego kwoty 10.000 zł z tytułu ponad 11-letniej rażącej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 26 maja 2009 r. na zlecenie Policji usunął z drogi publicznej samochód osobowy [...], nr rej. [...] i odholował ten pojazd na prowadzony przez siebie parking strzeżony, gdzie do dziś jest on tam dozorowany. Pismem z dnia 18 października 2011 r. skarżący domagał się od organu odbioru pojazdu z parkingu, przyznania kosztów z tytułu usunięcia z drogi oraz dozorowania pojazdu, a ponadto przeprowadzenia odpowiedniego postępowania likwidacyjnego. Postanowieniem z dnia 29 lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu przyznało skarżącemu kwotę 2.248,12 zł z tytułu zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór nad przedmiotowym pojazdem w okresie od dnia 26 czerwca 2009 r. do dnia 3 września 2010 r. oraz kwotę 99 zł brutto za usunięcie pojazdu z drogi. Według skarżącego, pomimo upływu wielu lat organ nie podjął żadnych czynności związanych z wystąpieniem do sądu rejonowego o orzeczenie przepadku przedmiotowego pojazdu i odmawia odbioru pojazdu, co uniemożliwia mu złożenie wniosku o przyznanie należnego zwrotu kosztów oraz wynagrodzenia, z uwagi na brak zakończenia postępowania likwidacyjnego lub dozoru pojazdu. Pismem z dnia 10 lutego 2021 r. skarżący wniósł w przedmiotowej sprawie ponaglenie skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu. Odpowiedzi na to ponaglenie udzielił stronie Starosta Zamojski pismem z dnia 19 lutego 2021 r., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu postanowieniem z dnia 17 marca 2021 r. stwierdziło, że Starosta Zamojski nie dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Pismem z dnia 13 września 2021 r. skarżący wezwał Starostę Zamojskiego do usunięcia z prowadzonego przez niego parkingu strzeżonego 21 pojazdów, w tym pojazdu [...] [...], nr rej. [...] [...] Organ nie udzielił na to wezwanie odpowiedzi. Dlatego skarżący w dniu 1 kwietnia 2022 r. wniósł skierowaną do sądu administracyjnego opisaną na wstępie skargę. W odpowiedzi na skargę Starosta Zamojski wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił przy tym, że skarga jest jedną z 17 skarg złożonych przez skarżącego w jednym czasie, które dotyczą pojazdów usuniętych z drogi przez niego na polecenie Policji w oparciu o art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do wystąpienia do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu, gdyż organ nie otrzymał wymaganej dokumentacji niezbędnej do skutecznego wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem. Ponieważ zaś pojazd nie jest własnością Powiatu Zamojskiego, to nie może zostać faktycznie odebrany z parkingu prowadzonego przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Podstawowym warunkiem dopuszczalności skargi skierowanej do sądu administracyjnego jest to, aby jej przedmiotem była sprawa należąca do jego właściwości. Z tego względu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarga w tej sprawie podlega odrzuceniu z tego względu, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W punkcie wyjścia należy zwrócić uwagę, że zakres kognicji sądów administracyjnych jest ograniczony do ściśle określonego rodzaju spraw. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według zaś art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Sądy administracyjne rozstrzygają też spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów, a w szczególności z treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wynika, że wprawdzie skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania – co do zasady – należy do właściwości sądu administracyjnego, to jednak jest tylko pochodną dopuszczalnej skargi na prawne formy działania organów w zakresie wykonywania administracji publicznej, a więc takich, które poddane zostały kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania obejmować może jedynie sprawy, które określone zostały przede wszystkim w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a., a więc obejmujące zaniechanie wydania decyzji administracyjnej, postanowień, innych aktów lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które organ w świetle prawa obowiązany jest podjąć w przewidzianym prawem terminie. Oznacza to w konsekwencji, że przepisy prawa nie dopuszczają, by przedmiotem badania przed sądem administracyjnym, w tym w zakresie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, były jakiekolwiek inne zaniechania organu administracji, których organ nie ma obowiązku podejmować w oznaczonym czasie na żądanie innych podmiotów. Z urzędu należało zwrócić uwagę, z jakiego rodzaju żądaniem skarżący wystąpił w skardze. Otóż, skarżący zarzucił organowi (Staroście Zamojskiemu) bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania "w przedmiocie likwidacji pojazdu", oznaczonego indywidualnymi cechami, który został przez niego usunięty z drogi publicznej w dniu 26 maja 2009 r. na podstawie art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988, z późn. zm.). Tego rodzaju postępowanie jest szczególnego rodzaju postępowaniem administracyjnym, które rozpoczęło się wiele lat temu i nie zostało jeszcze zakończone w trybie przewidzianym wskazaną ustawą. Analiza treści zawartego w skardze żądania prowadzi do wniosku, że bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania skarżący upatruje w dwóch kwestiach. Pierwsza, to nieodebranie przez organ na żądanie skarżącego z dozorowanego przez niego strzeżonego parkingu pojazdu usuniętego z drogi publicznej, druga zaś, to zaniechanie przez organ uregulowania stanu prawnego (własności) tego pojazdu, czyli zaniechanie doprowadzenia do jego przepadku na rzecz powiatu na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Przedmiotem żądania w ogóle nie była zaś kwestia bezczynności organu w zakresie kosztów dozorowania pojazdu i wynagrodzenia dozorcy. Przy tak sformułowanych zarzutach skargi stwierdzić należało, że nie stanowi ona skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, podlegającej właściwości sądu administracyjnego, gdyż nie dotyczy żadnej z form działania organu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Trzeba zauważyć, że skarżący zarzucił Staroście Zamojskiemu bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznaniu jego wezwania z dnia 13 września 2021 r. W piśmie tym skarżący wezwał Starostę Zamojskiego do natychmiastowego usunięcia 21 pojazdów z jego parkingu strzeżonego, a zatem domagał się wykonania przez organ czynności faktycznej przemieszczenia pojazdów na inny parking i usunięcia ich spod dozoru strony. Jednocześnie poinformował, że dyspozycje potwierdzające usunięcie pojazdów, w tym pojazdu marki [...] [...], nr rej. [...], w trybie art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, jak i powiadomienia o nieodebraniu pojazdów z jego parkingu, znajdują się w zasobach organu. Wskazany przez skarżącego w piśmie z dnia 13 września 2021 r. przepis art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym określa sytuacje, w których pojazd jest usuwany albo może być usunięty z drogi na koszt właściciela (ust. 1 i 2). Zgodnie zaś z art. 130a ust. 10 ustawy, starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu. Sprawy o przepadek pojazdów, które na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym podlegają przepadkowi na rzecz powiatu, rozpoznawane są przez sąd powszechny miejsca, z którego usunięto pojazd, stosownie do przepisów art. 6106 i art. 6107 kodeksu postępowania cywilnego. Według zaś art. 6107 § 1 k.p.c., postępowanie wszczyna się na wniosek starosty. Tym samym obowiązujące prawo nie przewiduje, aby organ administracji uprawniony był do dysponowania pojazdem (jego przemieszczeniem) w sytuacji, w której nie został uregulowany jego stan prawny (orzeczony przepadek na rzecz powiatu), a ponadto skarżący jako dozorujący pojazd podlegający przepadkowi, nie posiada przewidzianych prawem środków prawnych do wystąpienia z żądaniem przepadku dozorowanego pojazdu i przymuszenia organu administracji, by ten na jego wniosek zobowiązany został do podjęcia czynności procesowych przed sądem powszechnym w tym zakresie. Dlatego również tak określony przez skarżącego przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego, bowiem nie dotyczy żadnej ze wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. form działalności administracji publicznej, które mogą podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zaznaczyć należy, że złożenie przez starostę, zgodnie z art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wniosku do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu nie stanowi rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie władczego działania w drodze decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt I OW 213/12). Ponadto nie następuje ono również w formie postanowienia, ani nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Taki akt lub czynność muszą mieć charakter bezwzględnie zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność oraz muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, a dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Muszą one wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością (por. Tadeusz Woś, Komentarz do art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, System Informacji Prawnej LEX). Powyższym cechom aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa nie odpowiada skierowanie przez Starostę na podstawie art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym do sądu powszechnego wniosku o orzeczenie przepadku pojazdu. Nie mamy też w takim przypadku do czynienia z aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe rozważania na uwadze należało stwierdzić, że w sprawie ze skargi dotyczącej bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie dokonania czynności faktycznych przemieszczenia dozorowanego pojazdu oraz dotychczasowego zaniechania złożenia przez organ administracji wniosku procesowego do sądu powszechnego w przedmiocie przepadku pojazdu – brak przedmiotu podlegającego kognicji sądu administracyjnego. Na marginesie wyjaśnić należy, że przywołany przez skarżącego w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w sprawie sygn. akt III SAB/Lu 1/15, dotyczył bezczynności i przewlekłości Starosty Zamojskiego w zakresie wniosku obejmującego również przyznanie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów. W niniejszej sprawie skarga w ogóle nie dotyczyła zaniechania organu w tym przedmiocie, gdyż postanowieniem z dnia 29 lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu rozstrzygnęło sprawę w zakresie wniosku skarżącego o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu, za oznaczony czas oraz w zakresie zwrotu kosztów usunięcia pojazdu z drogi publicznej. Innych wniosków w tym zakresie akta administracyjne nie zwierają. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. – obowiązany był odrzucić skargę, o czym orzekł w pkt I postanowienia. Rozstrzygając zaś w przedmiocie kosztów postępowania należało mieć na uwadze, że skarga została odrzucona. Dlatego uiszczony przez skarżącego wpis od skargi podlegał w takiej sytuacji zwrotowi z urzędu – na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. (pkt II postanowienia). Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.