III SAB/Lu 14/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski,, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek,, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. T. na bezczynność Starosty Ł. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego sprostowania dokumentacji geodezyjnej oddala skargę. Pismem z dnia 24 lutego 2011 r. M. T. złożył skargę na bezczynność Starosty Powiatu Ł.. Skarga została wniesiona na tle następującego stanu sprawy: Wnioskiem z dnia 29 października 2009 r. skarżący wystąpił do Starosty Powiatu Ł. o "wznowienie postępowania administracyjnego i sprostowanie dokumentacji geodezyjnej z roku 1985 dotyczącej podziału gospodarstwa rolnego, położonego w miejscowości S., którego właścicielem była J. T., a synem M. T., który nabył część tego gospodarstwa oznaczonego nr geodezyjnym 487 w drodze uwłaszczenia". Starosta Powiatu Ł. decyzją z dnia 17 czerwca 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne, gdyż uznał, że skarżący żądał wznowienia postępowania dotyczącego wydania aktu własności ziemi, ponieważ nie posiada tytułu własności do części działki oznaczonej nr 488, na której, jak twierdzi, wybudował dom mieszkalny, a działka 487 w swoich granicach nie zawiera tego obszaru zabudowanego. Organ zauważył, że zgodnie z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231 poz. 1700) - do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu. Z tego powodu organ uznał, że nie ma obecnie możliwości prawnej wzruszenia w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji wydanych w sprawach uwłaszczenia gospodarstw rolnych bez względu na istniejący stan faktyczny. Skarżący wniósł odwołanie, wskazując, że nie kwestionował prawidłowości uwłaszczenia z 1977 r., zaś jego wniosek dotyczył prawidłowości rozgraniczenia działki nr 487 i działki nr 488. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 3 sierpnia 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium w uzasadnieniu wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez należytego wyjaśnienia treści żądania strony, przy czym pisma skarżącego wskazują na inną, niż przyjęta przez organ I instancji, intencję wnioskodawcy, dlatego konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy celem niebudzącego wątpliwości ustalenia treści żądania strony, które ukierunkuje dalsze postępowanie, oraz podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Skarżący w dniu 16 grudnia 2010 r. złożył do Wojewody L. zażalenie na bezczynność Starosty Powiatowego, wskazując, że organ ten został zobowiązany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. do załatwienia wniosku skarżącego. Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2010 r. Wojewoda L. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin rozpatrzenia wniosku na dzień 31 stycznia 2011 r. Decyzją z dnia 7 kwietnia 2011 r. Starosta Powiatu Ł. ponownie umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, określając przedmiot sprawy jako aktualizacja ewidencji gruntów poprzez sprostowanie przebiegu granicy działki nr 487 z działką nr 488 w obrębie nr 20 – S.. Organ wskazał w uzasadnieniu, że skarżący wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego i sprostowanie dokumentacji geodezyjnej z 1985 r. dotyczącej podziału gospodarstwa rolnego położonego w miejscowości S.. Po przeanalizowaniu dokumentów zgromadzonych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. stwierdzono, że podział gospodarstwa nastąpił w wyniku uwłaszczenia gospodarstw na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). W wyniku uwłaszczenia, skarżący na podstawie aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Gminy M. z dnia 28 lutego 1977 r. nr UG.6042/81/77 stał się właścicielem nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 422/1 o pow. 1 ha, położonej w S.. Ze względu na zmianę struktury własnościowej w związku z uwłaszczeniami, Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w L. dokonało pomiaru działek, które uległy podziałowi, oraz spisano protokoły stwierdzenia stanu władania z osobami fizycznymi, które na tej podstawie otrzymywały akty własności ziemi. Opracowano również nowy operat ewidencyjny, który składał się z rejestru gruntów i mapy ewidencyjnej oraz operatu pomiarowego, który został wpisany. do ewidencji w Składnicy Geodezyjnej w L. w dniu 25 czerwca 1977 r. za nr [...]. W operacie pomiarowym znajduje się na karcie 42 szkic aktualizacyjny przedstawiający podział działki nr 422 o pow. 1,90 ha na działki nr 422/1 o pow. 1 ha i 422/2 o pow. 0,9 ha z miarami określający przebieg granicy pomiędzy działkami nr 422/1 i nr 422/2, a na karcie 670 obliczenia powierzchni działek. W latach 1982-1985 Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w L. dokonało odnowienia operatu ewidencji gruntów na podstawie nowego pomiaru w oparciu o osnowę geodezyjną. Zmieniono również numery działek. Działce oznaczonej nr 422/1 o pow. 1 ha nadano nr 487 i obliczono powierzchnię działki na 1,11 ha. Z prac tych powstał rejestr pomiarowy, mapa ewidencyjna oraz dokumenty pomiarowe przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dn. 27 lipca 1987 r. za nr 41/87/136.324. Skarżący w dniu 24 września 1985 r. zapoznał się z wynikami pomiaru, podpisał protokół z ogłoszenia wyników pomiaru i nie wniósł żadnych zastrzeżeń (tom IV karta 375 poz. 307 protokołu ww. operatu). W 1989 r. na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej i wypisu z rejestru gruntów złożył wniosek o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr 487 o pow. 1,11 ha. Została założona księga wieczysta nr [...] (...). Odnowienie operatu ewidencji gruntów na podstawie nowego pomiaru nie wymagało w świetle obowiązujących przepisów zatwierdzenia decyzją (dekret z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32). Operat po przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjno- kartograficznego zastąpił operat dotychczasowy. Z przedstawionych powyżej faktów wynikało, że skarżący żąda wznowienia postępowania dotyczącego wydania aktu własności ziemi, ponieważ nie posiada tytułu własności do części działki oznaczonej nr 488, na której jak twierdzi wybudował dom mieszkalny a działka nr 487 (422/1 wg aktu własności ziemi), w swoich granicach nie zawiera obszaru zabudowanego. W dołączonym do wniosku piśmie skarżący pisze, że wybudował dom na działce matki, za jej zgodą, bo miała być przedmiotem przekazania na jego rzecz. Organ uznał zatem, że skarżący występuje o wznowienie postępowania zakończonego przyjęciem operatu ewidencji gruntów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 27 lipca 1987 r. za nr [...] mającego na celu zmianę w ewidencji gruntów przebiegu granicy pomiędzy działką nr 487 i nr 488, aby jego wybudowany dom znalazł się w granicy działki nr 487. Organ wskazał, że zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454 ze zm.), w dniu 28 maja 2011 r. z urzędu została wprowadzona zmiana na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy M. z dnia 23 marca 2009 r. znak [...], zatwierdzającej podział położonej we wsi S. działki nr 487 na działki nr 487/1 o pow. 0,9688 ha i nr 487/2 o pow. 0,1412 ha. Decyzja zatwierdziła projekt podziału działki nr 487 wykonany w 2009 r. na zlecenie skarżącego przez geodetę uprawnionego Z. W.. Z czynności podziału działek został sporządzony operat, który został przyjęty do zasobu w dniu 12 marca 2009 r. za nr 1908-18712009. Przy podziale nieruchomości geodeta okazał i wznowił przebieg granicy pomiędzy działką nr 487 i nr 488. Właściciele uznali granicę co potwierdzili w "Protokole z czynności przyjęcia granic" własnoręcznymi podpisami. W aktualnej ewidencji gruntów dane dotyczące działki nr 487 ujawnione są zgodnie z w/w decyzją i operatem techniczym wykonanym na zlecenie skarżącego, który został przyjęty do zasobu w dniu 12 marca 2009 r. za nr [...], co czyni postępowanie o aktualizację danych w operacie ewidencji gruntów z 1987 r. bezprzedmiotowym. Skarżący, jeszcze przed wydaniem powyższej decyzji, w dniu 24 lutego 2011 r. złożył, będącą przedmiotem niniejszego postępowania, skargę na bezczynność Starosty Powiatowego, w której odwołuje się do postanowienia Wojewody L. z dnia 22 grudnia 2010 r., o uznaniu zażalenia na bezczynność za uzasadnione, i w którym wyznaczono dodatkowy termin rozpatrzenia wniosku na dzień 31 stycznia 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ ponownie przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że jako organ prowadzący ewidencję gruntów, nie ma możliwości wznowienia postępowania, w którym nie została wydana ostateczna decyzja administracyjna, a postępowanie którego dotyczy wniosek, nie zakończyło się wydaniem żadnej decyzji. Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty Powiatowego z dnia 20 lutego 2008 r. znak [...], którą organ umorzył postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego w sprawie "wznowienia postępowania administracyjnego i sprostowania dokumentacji geodezyjnej z roku 1985 dotyczącej podziału gospodarstwa rolnego, położonego w miejscowości S., którego właścicielem była J. T., a synem M. T., który nabył część tego gospodarstwa oznaczonego nr geodezyjnym 487 na podstawie uwłaszczenia w 1977 r.". W uzasadnieniu tamtej decyzji organ również podniósł, że zgodnie z art. 63 ust. 2 i 3 cyt. ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu. Z tego powodu organ uznał, że od daty wejścia w życie tych przepisów (od 1 stycznia 1992 r.) nie ma możliwości prawnej wzruszenia w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji wydanych w sprawach uwłaszczenia gospodarstw rolnych bez względu na istniejący stan faktyczny. Decyzja nie zawiera adnotacji wskazujących na to, czy stała się ostateczna, czy też została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Pomimo brzmienia tego przepisu i oczekiwań skarżącego dotyczących potwierdzenia przez sąd, że organ w jego sprawie pozostawał w bezczynności, wskazać należy, że specyfiką postępowania ze skargi na bezczynność jest, odmiennie niż w postępowaniu ze skargi na działanie organu, to, że sąd uwzględnia stan faktyczny z daty wniesienia skargi i z daty wyrokowania. Wydanie zatem przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania. Podkreślenia także wymaga, że w trybie art. 149 p.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania decyzji w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. Z tego przepisu wynika również, o czym była mowa wyżej, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II SAB/Bk 9/10, postanowienia WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I SAB/Wa 119/10 i z dnia 14 kwietnia 20010 r., sygn. akt I SAB/Wa 10/10, publ. strona internetowa: www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Biorąc to wszystko pod uwagę, uznać należy, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organu. Jak wynika z akt sprawy, w postępowaniu w sprawie wniosku skarżącego z dnia 29 października 2009 r. (złożonego w dniu 9 listopada 2009 r.), Starosta Ł. wydał decyzję nr [...] z dnia 20 lutego 2010 r. (doręczoną w dniu 4 czerwca 2010 r.) o umorzeniu postępowania administracyjnego z wniosku M. T. o wznowienie postępowania administracyjnego. Decyzja ta uchylona została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 3 sierpnia 2010 r. a sprawa skierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zawarł wytyczne dla Starosty Ł., z których wynika, że ponownie rozstrzygając sprawę skarżącego powinien ustalić w sposób niebudzący wątpliwości treść żądania strony. Z wniosku strony nie wynika bowiem jednoznacznie, czy domaga się wznowienia postępowania (a jeżeli tak, to jakim aktem zakończonego), czy sprostowania danych zawartych w ewidencji gruntów a dotyczących działek 487 i 488. W związku z brakiem działań Starosty Ł., pismem z dnia 22 grudnia 2010 r. (złożonym w dniu 27 grudnia 2010 r.) skarżący wniósł zażalenie na bezczynność organu pierwszej instancji do Wojewody L. Wojewoda L., który uznał zażalenie skarżącego za zasadne i postanowieniem z dnia 22 grudnia wyznaczył organowi pierwszej instancji dodatkowy termin rozpatrzenia wniosku strony na dzień 31 stycznia 2011 r. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego przez Wojewodę L. terminu, skarżący pismem z dnia 24 lutego 2011 r., złożył na bezczynność organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (data wpływu do organu – 28 luty 2011 r.). W dniu 7 kwietnia 2011 Starosta Ł. ponownie wydał decyzję (nr [...]) o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów poprzez sprostowanie przebiegu granicy działki nr 487 z działką nr 488 w obrębie nr 20 – S., jednostka ewidencyjna M., powiat Ł. (w aktach administracyjnych brak dowodu doręczenia decyzji). W decyzji tej zawarte jest pouczenie o prawie strony do złożenia od niej odwołania. W toku rozprawy skarżący oświadczył, że po doręczeniu mu tej decyzji złożył od niej odwołanie. Skoro zatem organ pierwszej instancji przez wydaniem orzeczenia przez tutejszy sąd wydał decyzję w sprawie skarżącego, sąd nie może już zobowiązać tego organu do jej wydania. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.