III SAB/Lu 19/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oddala skargę. Pismem z dnia 21 lipca 2009 r. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. Bezczynność organu polegała w ocenie skarżącego na nie rozpatrzeniu jego wniosku w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach sprawy: W dniu 5 marca 2009 r. skarżący złożył wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności skierował do skarżącego w dniu 20 marca 2009 r. zawiadomienie o wyznaczeniu terminu posiedzenia zespołu orzekającego na dzień 6 kwietnia, z zaznaczeniem obowiązku obecności i pouczeniem o konieczności usprawiedliwienia ewentualnego niestawiennictwa oraz o konsekwencjach braku usprawiedliwienia. W dniu 3 kwietnia 2009 r. za pośrednictwem żony skarżący poinformował na piśmie organ, że nie będzie mógł się stawić na posiedzeniu w wyznaczonym terminie. Kolejnym zawiadomieniem, noszącym datę 17 kwietnia 2009 r., a doręczonym skarżącemu za potwierdzeniem odbioru w dniu 21 kwietnia 2009 r., skarżący został zawiadomiony o nowym terminie posiedzenia zespołu orzekającego, w dniu 4 maja 2009 r. W związku z tym, iż skarżący nie stawił się na posiedzeniu w dniu 4 maja 2009 r. a w terminie 14 dni nie przedstawił usprawiedliwienia swojej nieobecności organ pismem z dnia 22 maja 2009 r. zawiadomił skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Skarżący złożył zażalenie do Wojewody L. – Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności na bezczynność w zakresie rozpoznania jego wniosku. Pismem z dnia 22 maja 2009 r. organ wyższego stopnia poinformował o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności Powiatowego Zespołu. W skardze do sądu administracyjnego skarżący podniósł zarzuty: - naruszenia § 7 ust. 3, 5 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328, z późn. zm.) przez nieterminowe zawiadamianie o posiedzeniu składu orzekającego, - bezczynności organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z zachowaniem procedur określonych w § 8 ust. 3 lub § 10 ww. rozporządzenia, - bezzasadne żądanie obecności na posiedzeniu zespołu orzekającego, - nie respektowanie zaświadczenia lekarskiego z 4 marca 2009 r., z którego wynikało, że skarżący jest trwale niezdolny do odbycia podróży w związku z przewlekłą ograniczającą możliwość poruszania się chorobą, celem udziału w posiedzeniu zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in. iż w sytuacji przedstawienia zaświadczenia lekarskiego, z którego wynikała niezdolność skarżącego do odbycia podróży celem stawienia się na posiedzenie zespołu orzekającego, organ powinien rozpatrzyć wniosek w sposób określony w § 8 ust. 3 lub § 10 rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności (...), czyli zaocznie lub w miejscu przebywania chorego. Ponadto skarżący podniósł, iż zawiadomienie o posiedzeniu zespołu wyznaczonym na dzień 4 maja 2009 r. otrzymał w dniu 21 kwietnia 2009 r., a więc na 13 dni przed posiedzeniem, co stanowiło naruszenie § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia. Skarżący oświadczył także, iż nie mógł przedstawić usprawiedliwienia swojej nieobecności na 14 dni przed posiedzeniem składu orzekającego, skoro zawiadomienia otrzymywał w krótszych terminach. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, iż z opisu choroby zawartego w zaświadczeniu lekarskim, na które powołuje się skarżący nie wynika, aby nie mógł on się stawić na posiedzenie składu orzekającego. Schorzenie prawego kolana nie jest chorobą uniemożliwiającą osobiste stawiennictwo. Ponadto we wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżący oświadczył, iż może osobiście przybyć na posiedzenie. O możliwości osobistego stawiennictwa świadczą zdaniem organu także cele wydania orzeczenia w postaci m.in. odpowiedniego zatrudnienia i odbycia szkolenia. Ponadto w piśmie z 3 kwietnia 2009 r. skarżący usprawiedliwił swoją nieobecność przeszkodą o charakterze tymczasowym – zapaleniem rogówki. W tym stanie rzeczy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia badania w miejscu pobytu osoby ubiegającej się o orzeczenie, z powodu długotrwałej i nie rokującej poprawy choroby uniemożliwiającej osobiste stawiennictwo. Nie było również możliwości wydania orzeczenia bez przeprowadzenia badania, gdyż posiadana przez Zespół dokumentacja medyczna była niewystarczająca do wydania oceny. Organ podniósł także, iż zawiadomienia o terminie rozpatrzenia wniosku w obydwu przypadkach były wysyłane na 17 dni przed planowanym terminem posiedzenia składu orzekającego. Z doświadczenia wynika, że korespondencja z Z. do S. w ramach tego samego urzędu pocztowego dociera w ciągu 2-3 dni. Czas otrzymania zawiadomienia przez skarżącego nie miał wpływu na wniesienie usprawiedliwienia nieobecności na posiedzeniu składu orzekającego w dniu 4 maja 2009 r., ponieważ zgodnie z rozporządzeniem nieobecność należy usprawiedliwić w terminie 14 dni od dnia posiedzenia składu orzekającego, a nie jak twierdzi skarżący – przed tym dniem. W dniu 9 lutego 2010 r. do sądu wpłynęło pismo Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, w którym poinformowano, że w związku ze złożonym w tym samym dniu co skarga do sądu wnioskiem A. B. o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień, organ wydał w dniu [...] października 2009 r. stosowane orzeczenie. Do pisma załączono kserokopię orzeczenia. Na rozprawie przed sądem w dniu 18 lutego 2010 r. skarżący oświadczył, iż orzeczenie otrzymał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie sądu w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii dopuszczalności rozpatrzenia niniejszej skargi. Należy bowiem zauważyć, że sądy administracyjne sprawując kontrolę legalności działalności administracji publicznej orzekają również w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Kontrola sądu administracyjnego jest jednak wyłączona w sytuacji, gdy przepisy szczególne przewidują inny tryb zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej – w szczególności poprzez wniesienie powództwa do sądu powszechnego. Kwestie orzekania o stopniu niepełnosprawności oraz o wskazaniach do ulg i uprawnień na rzecz osób niepełnosprawnych regulują przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r., Nr 14, poz. 92, z późn. zm.; dalej jako: ustawa o rehabilitacji) oraz wspomnianego wyżej rozporządzenia z 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności (...). Ustawa wprowadza dwuinstancyjny model orzekania o niepełnosprawności: powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Należy także zwrócić uwagę na art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji, w świetle którego od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia. W związku z tym nie ma wątpliwości, że art. 6c ust. 8 jest przepisem szczególnym, wyłączającym kontrolę sądu administracyjnego nad orzeczeniami wojewódzkich zespołów orzekania do spraw niepełnosprawności. Należy jednak zwrócić uwagę na art. 66 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się m.in. Kodeks postępowania administracyjnego. Problem zaskarżania orzeczeń procesowych, nie stanowiących merytorycznego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wydawanych w toku postępowania prowadzonego przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 8 listopada 1999 r. (OPS 12/99; ONSA 2/2000, poz. 47). W tezie tej uchwały NSA stwierdził, iż na postanowienie Krajowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności stwierdzające uchybienie terminu wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji [...]) przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istotne dla niniejszej sprawy wywody znajdują się w uzasadnieniu cytowanej uchwały. NSA stwierdził m.in. iż "(...)powołane wyżej przepisy ustawy i rozporządzenia stosuje się do wydania aktu administracyjnego będącego orzeczeniem w przedmiocie niepełnosprawności, to jest orzeczeniem, które odnosi się do kwestii zakwalifikowania określonej osoby do jednego z trzech stopni niepełnosprawności lub odmowy zaliczenia do stopnia niepełnosprawności. Chodzi tu więc o akt, który może być uznany wprost za decyzję administracyjną albo co najmniej za mający charakter decyzji administracyjnej. Nie obejmuje to natomiast postanowień "procesowych", wydawanych w toku postępowania na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego". W dalszych wywodach NSA przytoczył przykłady innych przepisów, o podobnej konstrukcji zaskarżenia aktów administracyjnych, na tle których orzecznictwo przyjęło i dopuściło różnorodność dróg zaskarżania konkretnych aktów indywidualnych wydanych w postępowaniach administracyjnych (do sądu powszechnego lub do sądu administracyjnego) w ramach tej samej grupy spraw w znaczeniu materialnoprawnym, w zależności od rodzaju i charakteru danego aktu w znaczeniu proceduralnym i na tle szczególnych unormowań regulujących określone grupy spraw administracyjnych - dziedziny prawa administracyjnego. W świetle powyższych poglądów, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego również na bezczynność zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności w zakresie rozpoznawania wniosków. Inna droga zaskarżenia, wskazana w art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji dotyczy tylko orzeczeń merytorycznych zespołów, tzn. ustalających lub odmawiających ustalenia stopnia niepełnosprawności i wskazań do ulg i uprawnień. Prowadzi to do konkluzji, że wniesiona skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Sąd stwierdza, iż Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. nie dopuścił się naruszającej prawo bezczynności przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego. Istota zarzutów skarżącego sprowadza się do dwóch zasadniczych kwestii: organ naruszył przepisy dotyczące zawiadamiania o terminie posiedzenia składu orzekającego a ponadto bezprawnie nie skorzystał z możliwości wydania orzeczenia bez konieczności udziału wnioskodawcy. Zasady zawiadamiania o terminach posiedzeń składów orzekających reguluje § 7 rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności (...). Przepis ten uległ w ostatnim czasie zmianie, jednakże w niniejszej sprawie miarodajny jest stan prawny obowiązujący w okresie prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego. Zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w tym czasie o terminie rozpatrzenia wniosku należy zawiadomić osobę zainteresowaną lub jej przedstawiciela ustawowego, nie później niż 14 dni przed dniem jego rozpatrzenia. Ponieważ posiedzenie składu w pierwszym wyznaczonym terminie – w dniu 6 kwietnia 2009 r. nie odbyło się z uwagi na złożenie przez skarżącego usprawiedliwienia jego nieobecności przed terminem posiedzenia, kwestie prawidłowości zawiadomienia w tym przypadku nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawiadomienie o drugim posiedzeniu, wyznaczonym na dzień 4 maja 2009 r. nosi datę 17 kwietnia 2009 r. i w tym też dniu zostało wysłane, o czym świadczy stempel urzędu pocztowego na potwierdzeniu odbioru pisma w aktach administracyjnych. Zawiadomienie zostało zatem wysłane na 17 dni przed planowanym posiedzeniem, jednak skarżący odebrał przesyłkę pocztową dopiero w dniu 21 kwietnia, a zatem na 13 dni przed terminem. Treść § 7 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia nie daje jednoznacznej odpowiedzi, czy wskazany w nim termin należy rozumieć jako termin wysłania zawiadomienia, czy jego doręczenia wnioskodawcy. Użyte w przepisie sformułowanie pozwala na przyjęcie obydwu opcji. Przez analogię można wskazać na zdecydowanie bardziej jednoznaczny art. 92 KPA, w świetle którego termin rozprawy powinien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiły przynajmniej na siedem dni przed rozprawą. Przy niejasności wyników wykładni językowej konieczne jest odwołanie się do wykładni celowościowej, która wydaje się sugerować, iż określony w § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia termin należy rozumieć jako termin otrzymania przez wnioskodawcę zawiadomienia. Celem tego przepisu jest zapewnienie ubiegającemu się o orzeczenie odpowiedniego czasu na przygotowanie się do posiedzenia, np. poprzez zgromadzenie dokumentacji medycznej, ułożenie spraw życiowych (kwestie urlopu, ewentualnego zapewnienia pomocy innej osoby). Te argumenty wskazują na konieczność przyjęcia, iż organ powinien tak zaplanować termin posiedzenia, aby uwzględniając czas konieczny na doręczenie korespondencji zachowany był 14-dniowy okres czasu pomiędzy doręczeniem zawiadomienia a terminem posiedzenia. Taka wykładnia prowadzi do wniosku, że formalnie rzecz biorąc Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności naruszył określone w art. 7 ust. 3 rozporządzenia zasady zawiadamiania o posiedzeniach składu orzekającego. Organ powinien mieć na uwadze fakt, że kolejne dwa dni – 18 i 19 kwietnia 2009 r. przypadały na sobotę i niedzielę, było zatem ryzyko, że przesyłka z zawiadomieniem nie dotrze na 14 dni przed planowanym posiedzeniem. Zaistniałe uchybienie nie oznacza jednak przyjęcia, że organ dopuścił się bezprawnej bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego. Należy podkreślić, że uchybienie terminu było niewielkie, zaledwie jednodniowe i skarżący miał wystarczająco dużo czasu zarówno na przygotowanie się do uczestnictwa w posiedzeniu, jak i na ewentualny wniosek o jego przesunięcie w razie usprawiedliwionej przeszkody. Tymczasem skarżący ani nie stawił się na posiedzeniu, ani w terminie 14 dni od jego daty nie skontaktował się w żaden sposób z organem w celu usprawiedliwienia swego niestawiennictwa. W tej sytuacji zasadnie organ przyjął, iż są podstawy do zastosowania § 7 ust. 5 rozporządzenia i pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Na marginesie należy zauważyć, że całkowicie chybiona jest argumentacja skarżącego, jakoby miał on złożyć usprawiedliwienie swojego niestawiennictwa na posiedzeniu na 14 dni przed planowanym posiedzeniem. Treść pouczenia zawartego w zawiadomieniu, opierająca się na § 7 ust. 6 rozporządzenia jest jasna i jednoznaczna: usprawiedliwienie należy przedłożyć w terminie 14 dni od dnia wyznaczonego posiedzenia, na którym nie stawił się wnioskodawca. Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty skarżącego, iż bezzasadnie był on wzywany do osobistego stawiennictwa na posiedzeniu składu orzekającego w sytuacji, gdy można było w jego sprawie zastosować przepisy pozwalające na orzekanie bez stawiennictwa wnioskodawcy. Zasadą wyrażoną w § 8 ust. 1 rozporządzenia i znajdującą racjonalne uzasadnienie w charakterze procedury orzekania o stopniu niepełnosprawności jest ocena stanu zdrowia na podstawie badania wnioskodawcy. Sytuacje, w których orzeczenie wydawane jest w inny sposób muszą być traktowane jako wyjątek od zasady i interpretowane ściśle. Rozporządzenie wprowadza dwa wyjątki od zasady orzekania na podstawie badania przy bezpośrednim stawiennictwie wnioskodawcy na posiedzeniu składu. Po pierwsze – zgodnie z § 8 ust. 3 rozporządzenia jeżeli osoba zainteresowana lub dziecko nie mogą uczestniczyć w posiedzeniu składu orzekającego z powodu długotrwałej i nierokującej poprawy choroby, uniemożliwiającej osobiste stawiennictwo, potwierdzonej zaświadczeniem lekarskim, badanie, o którym mowa w ust. 1, przeprowadza się w miejscu pobytu tej osoby lub dziecka. Po drugie, zgodnie z ust. 4 cytowanego przepisu w przypadku gdy lekarz - przewodniczący składu orzekającego uzna posiadaną dokumentację medyczną za wystarczającą do wydania oceny stanu zdrowia, może być ona wydana bez badania. W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ zasadnie uznał, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania jednego z tych przepisów. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych zaświadczenia lekarskiego z dnia 4 marca 2009 r. nie wynika, aby schorzenie skarżącego, choć niewątpliwie utrudniające poruszanie się było tego rodzaju, że bezwzględnie uniemożliwiało stawiennictwo przed składem orzekającym. Ponadto słusznie organ zauważa, że we wniosku w sprawie wydania orzeczenia skarżący oświadczył, że może osobiście stawić się na posiedzenie składu orzekającego. Argument skarżącego, co do zastrzeżenia iż nie będzie mógł się stawić w razie pogorszenia stanu zdrowia zgodnie z zaświadczeniem lekarskim nie znajduje potwierdzenia w treści wniosku znajdującego się w aktach. Ponadto skarżący usprawiedliwił niestawiennictwo na pierwszym posiedzeniu nie urazem kolana, lecz zapaleniem rogówki. Nic ponadto nie stało na przeszkodzie aby usprawiedliwił we właściwym terminie ponowne niestawiennictwo, jeżeli zachodziły uzasadnione przyczyny. Odnośnie wydania orzeczenia wyłącznie na podstawie dokumentacji medycznej, na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia należy stwierdzić, że wyłączna ocena możliwości zastosowania tego przepisu leży w gestii lekarza – przewodniczącego składu orzekającego, a sąd administracyjny nie ma należytej wiedzy aby oceniać, czy zgromadzona dokumentacja jest wystarczająca do oceny stanu zdrowia wnioskodawcy, czy też jednak konieczne jest przeprowadzenie badania przez skład orzekający. Należy jednak zauważyć, iż pismem z dnia 17 kwietnia 2009 r., które skarżący otrzymał wraz z zawiadomieniem o terminie posiedzenia komisji został poinformowany, iż skład orzekający w dniu 5 marca 2009 r. nie mógł wydać orzeczenia w trybie zaocznym, gdyż dla oceny stanu zdrowia zainteresowanego niezbędna jest jeszcze dodatkowa dokumentacja medyczna, którą organ w tym piśmie wymienił z prośbą o jej dostarczenie. Dokumentacji medycznej o którą prosił organ, skarżący nie złożył . Niezależnie od argumentów podniesionych w skardze sąd administracyjny zobowiązany jest z urzędu do dokonania kompleksowej oceny postępowania organu w sprawie (art. 134 p.p.s.a.). Sąd nie dostrzegł jednak żadnych innych uchybień, które mogłyby świadczyć, że doszło do bezprawnej bezczynności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Dodatkowo należy wskazać, że już w trakcie postępowania przed sądem administracyjnym, na kolejny wniosek skarżącego, złożony w tym samym dniu co skarga, Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. wydał w dniu [...] października 2009 r, orzeczenie o wskazaniach do ulg i uprawnień. Formalnie rzecz biorąc złożenie ponownego wniosku przez skarżącego uruchomiło postępowanie w nowej sprawie rozstrzyganej przez Zespół, co stanowi przeszkodę do umorzenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie, dotyczącej zarzutu bezczynności przy rozpatrywaniu wcześniejszego wniosku o innym żądaniu niż wcześniejsze pismo strony. Powyższe dywagacje mają jednak znaczenie wtórne, wobec wyrażonej wyżej oceny, iż zachowanie skarżonego organu w niniejszej sprawie nie miało charakteru bezprawnej bezczynności, gdyż organ zgodnie z obowiązującymi przepisami pozostawił wniosek skarżącego bez rozpatrzenia. Z powyższych względów sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.