III SAB/Lu 19/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis,, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi E. B. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków I. zobowiązuje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do załatwienia wniosku E. B. z dnia [...] listopada 2014 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz E. B. kwotę [...] z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 13 lutego 2015 r. E. B. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie – jego zdaniem nieuprawnionych zmian w ewidencji gruntów obrębu H. w części dotyczącej działki numer [...]. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] udzielił odpowiedzi w sprawie. Organ wyjaśnił, że w oparciu o ustalenia dokonane protokółem z dnia 15 sierpnia 1978 r. w sprawie odtworzenia na gruncie pasa drogi oznaczonej numerem [...], postanowiono poszerzyć pas istniejącej drogi z 3 do 6 metrów kosztem działek przyległych oznaczonych numerami [...],[...] i [...]. Działka nr [...] stanowiła wówczas własność Państwowego Funduszu Ziemi w użytkowaniu dzierżawnym S. B. - ojca skarżącego, działka [...] stanowiła cmentarz a działka Nr [...] również była własnością PFZ w użytkowaniu dzierżawnym innej osoby. Stosowna dokumentacja geodezyjna z wydzielenia proponowanych, do poszerzenia drogi, gruntów została wykonana na zlecenie Urzędu Gminy w D. przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w Z. Rejonowy Oddział w H. a operat z tego opracowania zatytułowany "Akta techniczne wywłaszczenia gruntów pod drogę" włączony do ewidencji w składnicy geodezyjnej w H. w dniu 4 września 1978 r. Organ podkreślił, że jednym z uczestników dokonanych w dniu 15 sierpnia 1978 roku ustaleń, był skarżący jako osoba, zainteresowana i następca prawny S. B. E. B. wniósł "skargę" na bezczynność do Głównego Geodety Kraju, jednak organ ten, w piśmie z dnia 30 kwietnia 2015 r. uznał stanowisko Wojewódzkiego Inspektora za prawidłowe, przytaczając takie same okoliczności sprawy jak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Pismem z dnia 27 kwietnia 2015 r. E. B. wniósł skargę do sądu administracyjnego na bezczynność [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że od 1971 r. dzierżawca działki nr [...] był jego ojciec, a następnie działka została przepisana na skarżącego. W trakcie trwania umowy dzierżawy działka została podzielona geodezyjnie na wniosek Naczelnik Gminy [...]. Wydzielona część działki oznaczona jako [...] została wyłączona z użytkowania rolniczego, co zdaniem skarżącego było niezgodne z umową dzierżawy i miało skutki prawne podczas zakupu działki przez skarżącego w roku 1990. Skarżący wskazał, że wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o unieważnienie podziału działki nr [...], jednak uzyskał odpowiedź, że podział działki nie został zatwierdzony żadną decyzją administracyjną i w związku z tym Kolegium nie może uchylić decyzji o podziale działki bo decyzja taka nie istnieje w obrocie prawnym. Zdaniem skarżącego dokonano bezprawnie zmian w ewidencji gruntów, ponieważ skoro nie została wydana decyzja administracyjna zatwierdzająca podział działki [...] to nie mogły być dokonane żadne zmiany w rejestrze gruntów z urzędu. W związku z tym, zgodnie z sugestią Kolegium, skarżący złożył wniosek do o wszczęcie postępowania w sprawie dokonania nieuprawnionych zmian w ewidencji gruntów. Wniosek został przekazany do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jednak organ do dnia wniesienia skargi nie rozpatrzył wniosku, nie wydał żadnej decyzji ani postanowienia w sprawie, co należy uznać za bezczynność tego organu administracji publicznej. W efekcie nieuprawnionych zmian skarżącemu sprzedano działkę nr [...], podczas gdy przysługiwało mu prawo do zakupu całej działki nr [...] dzierżawionej nieprzerwanie od 1971 r. na podstawie umowy dzierżawnej ze Skarbem Państwa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, wskazując, że ww. pismem z [...] marca 2015 r. udzielono skarżącemu wyczerpujących wyjaśnień, co oznacza, że organ nie pozostawał ani też nie pozostaje w sprawie w stanie bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W badanej sprawie spór dotyczy bezczynności w postępowaniu prowadzonym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na wniosek skarżącego z dnia 13 lutego 2015 r. o udzielenie informacji i wszczęcie postępowania w sprawie dokonania nieuprawnionych zmian w ewidencji gruntów obrębu H. w części dotyczącej działki numer [...]. Przede wszystkim należy podkreślić, iż w razie wszczęcia postępowania na wniosek, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. W przypadku wątpliwości co do przedmiotu żądania, organ powinien ustalić, jakiego postępowania wszczęcia żąda skarżący. Organy władzy publicznej nie mogą dokonywać swobodnej kwalifikacji przedmiotu żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 4 marca 2014 r. (sygn. akt II OW 157/13): "Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż organ dopuszczając się naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. błędnie przyjął, że wniosek strony z dnia 13 lutego 2015 r. obejmował wyłącznie żądanie udzielenia informacji w sprawie podziału i zmian powierzchni działki oznaczonej nr. [...]. Tymczasem analiza przedstawionych Sądowi akt sprawy wskazuje, iż wnioskodawca wystąpił również o "wyeliminowanie (...) nieprawdziwego zapisu w ewidencji gruntów o podziale działek [...],[...],[...],[...]". Stosownie do art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520, ze zm., zwanej dalej P.g.k.), ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1), oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter podmiotowy lub przedmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, rodzaju użytków gruntowych i klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub rodzaju dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Dane podmiotowe służyć mają wyłącznie odzwierciedleniu aktualnego stanu prawnego nieruchomości i potwierdzają zaistniały stan ukształtowany na podstawie innych dokumentów. Nie mogą tego stanu samodzielnie kształtować. Informacje powyższe zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów - art. 24 ust. 1 ustawy. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542, ze zm.), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy. Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji a nie jej prostowania. Usuwanie błędów lub pomyłek w ewidencji w ramach jej aktualizacji nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja ma odzwierciedlać, a nie tworzyć (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 119/08). W przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Nie oznacza to jednak, że organ może pozostać bezczynny. Powinien bowiem udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, zwłaszcza wówczas, gdy strona zwraca się z żądaniem załatwienia sprawy administracyjnej przez organ. O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., winien wezwać stronę do wyrażenia swego stanowiska. W niniejszej sprawie organ administracji nie zastosował się do powyższych wymogów. Skarżący został bowiem pozbawiony możliwości wyjaśnienia lub skorygowania swojego wniosku. W badanej sprawie skarżący zarzuca [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego bezczynność w sprawie rozpoznania jego wniosku. Należy przypomnieć, że w odniesieniu do bezczynności w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach nie załatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). W ocenie sądu zarzuty skarżącego co do bezczynności postępowania organu są zasadne. Jak wskazano wyżej, wniosek skarżącego z 13 lutego 2015 r. zainicjował postępowanie zmierzające do rozstrzygnięcia o jego żądaniu udzielenia informacji i wszczęcia postępowania w sprawie - jego zdaniem nieuprawnionych zmianach w ewidencji gruntów. Wymagało to zbadania możliwości wydania rozstrzygnięcia i podjęcia odpowiednich czynności prawnych, w zależności od wyników tego badania. W ramach tych czynności w grę wchodziło ustalenie co jest przedmiotem wniosku strony i zastosowanie ewentualnie art. 65 k.p.a., odmowy wszczęcia postępowania – art. 61a k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ, nie podjął żadnych ze wskazanych czynności zmierzających do jednoznacznego, konkretnego i przewidzianego prawem odniesienia się do istoty żądań skarżącego. Prowadził korespondencję ze skarżącym nie wzywając jednocześnie do sprecyzowania wniosku z 13 lutego 2015 r., w celu ustalenia, czy skarżący żąda wszczęcia w postępowania w konkretnej sprawie administracyjnej dotyczącej wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmian w obowiązującym operacie opisowo kartograficznym czy też jest to pismo złożone w trybie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (skarga). Oczywiście w pierwszym przypadku to nie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, lecz starosta jest właściwy do rozstrzygnięcia w I instancji wniosku o wprowadzenie zmian w ewidencji. Tym niemniej, jeśli taka rzeczywiście byłaby wola skarżącego (ustalona po uzyskaniu wyjaśnień z jego strony, doprecyzowujących wniosek), obowiązkiem niewłaściwego organu ([...]) byłoby przekazanie wniosku do rozpoznania organowi właściwemu (art. 65 § 1 k.p.a.). W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie całokształt działań [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podejmowanych w sprawie wniosku skarżącego nosi klasyczne, typowe znamiona bezczynności w prowadzeniu postępowania. Organ, którego obowiązek działania zaktualizował się w lutym 2015 r. udzielił jedynie pisemnych ogólnych wyjaśnień odnośnie poszerzenia pasa drogi oznaczonej nr [...], ale nie wynikało z nich nic konkretnego w kwestii istoty żądań skarżącego. W efekcie po siedmiu miesiącach od otrzymania wniosku przez organ nie ma żadnego rozstrzygnięcia w kwestii tego wniosku – ustalenia co jest faktycznie przedmiotem wniosku strony i zastosowanie ewentualnie art. 65 k.p.a. lub odmowy wszczęcia postępowania, lub rozstrzygnięcia co do istoty żądań. Brak rozstrzygnięcia wskazuje jednocześnie na bezczynność organu. Jednakże uwzględniając brak jednoznacznego sprecyzowania żądania tego wniosku jak i udzielenie odpowiedzi przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (wprawdzie zwykłym pismem, ale jednak) w marcu 2015 r., należy przyjąć, że bezczynność nie miała charakteru rażącego. Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W badanej sprawie sąd stwierdził bezczynność w postępowaniu organu, uznając jednocześnie, że nie miało ono charakteru rażącego. Ponieważ organ do dnia wydania wyroku nie rozpoznał wniosku skarżącego, sąd wyznaczył organowi trzydziestodniowy termin do załatwienia wniosku, który zacznie swój bieg od dnia doręczenia akt organowi, po uprawomocnieniu się wyroku (art. 286 p.p.s.a.). Rolą organu będzie w pierwszej kolejności podjęcie działań w celu wyjaśnienia istoty żądań skarżącego, a następnie – stosownie do uzyskanych informacji – podjęcie właściwych czynności w formach przewidzianych prawem. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął wpis od skargi w wysokości 100 zł.