III SAB/Lu 25/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant Referent Marcin Ścibor po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie zwolnienia ze służby p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Pismem z dnia 9 lutego 2017 r. Dyrektor Izby Celnej w B. P. poinformował młodszego rachmistrza celnego A. R. – młodszego eksperta służby celnej Izby Celnej w B. P. (dalej jako: "skarżący"), że z dniem 1 marca 2017 r. będzie wykonywał dotychczasowe obowiązki służbowe w Izbie Administracji Skarbowej w L., w zakresie dotychczas realizowanych zadań (k. [...] dołączonych akt administracyjnych). Kolejnym pismem z dnia 21 lutego 2017 r. – na podstawie art. 165 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm. – dalej jako "przepisy wprowadzające ustawę o KAS" lub "p.w. KAS"), organ poinformował skarżącego, że z dniem 1 marca 2017 r. będzie pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w L., realizując w tej Izbie zadania (k. 94 akt administracyjnych). W piśmie z dnia 23 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej – na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS – złożył skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w L.. W propozycji tej wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia następującego po ich przyjęciu. Jednocześnie poinformowano skarżącego, że zgodnie z przepisami wprowadzającymi ustawę o KAS powinien on w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji złożyć pisemne oświadczenie o jej przyjęciu albo odmowie przyjęcia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku zaś odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym skarżący złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się natomiast jak zwolnienie ze służby (k. [...] akt administracyjnych). Wskazana propozycja została doręczona skarżącemu w dniu 25 maja 2017 r., a pismem z dnia 31 maja 2017 r. wezwał on organ do złożenia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Pomimo takiego stanowiska pismem z dnia 6 czerwca 2017 r. skarżący ostatecznie złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. W odpowiedzi skierowanej do skarżącego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wyjaśnił również, że brzmienie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom właściwych jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby), jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Propozycja pracy dla funkcjonariusza składana na podstawie przepisów wprowadzających ustawę o KAS nie ma zaś charakteru decyzji. Zgodnie z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, tylko propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Wskazał ponadto, że stosownie do art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, funkcjonariusz, któremu przedłożono propozycję zatrudnienia, składa w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. Tymczasem propozycję zatrudnienia skarżący przyjął już w dniu 6 czerwca 2017 r. Pismem z dnia 24 lipca 2018 r. skarżący wezwał organ do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia go ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi na to wezwanie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w piśmie z dnia 1 sierpnia 2018 r. wskazał, że nie doszło do zwolnienia skarżącego ze Służby Celno-Skarbowej, lecz na mocy przepisu szczególnego jego stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. W opisanych okolicznościach faktycznych skarżący A. R. w dniu 19 września 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie zwolnienia go ze służby. Postanowieniem tego Sądu z dnia 9 stycznia 2019 r. (sygn. akt III SAB/Lu 9/18) skarga została odrzucona z uwagi na to, że skarżący w ogóle nie wnosił ponaglenia do organu w trybie art. 37 k.p.a., a tym samym nie wyczerpał trybu zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 p.p.s.a. Z tego względu skarżący pismem z dnia 25 kwietnia 2019 r. wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej ponaglenie, domagając się zobowiązania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do zaprzestania bezczynności w sprawie i niezwłocznego wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby. Żądanie to pozostało bezskuteczne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wyrażającą się w braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, skarżący A. R. zarzucił organowi: 1) obrazę art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., wyrażającą się w braku wydania wobec niego decyzji zwalniającej go ze służby, po przyjęciu przez niego propozycji pracy i tym samym pozbawienie statusu funkcjonariusza celno-skarbowego w trybie przekształceń administracji skarbowej na mocy przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej; 2) obrazę przepisów art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez fakt nierównego traktowania wyrażający się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom organ nie wydaje wobec niego decyzji o zwolnieniu ze służby (choć to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawia go prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne kryteria dostępu do służby w administracji publicznej (choć powinien panować tu pełny obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności wskazują na dyskryminację skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że przyjął propozycję pracy działając pod wpływem przymusu życiowo-ekonomicznego i prawnego, gdyż brak przyjęcia propozycji pracy oznaczałby jej utratę. Efektem prawnym decyzji o przyjęciu propozycji pracy w dniu 6 czerwca 2017 r. było to, że następnego dnia stał się pracownikiem cywilnym w KAS, co jest równoznaczne ze zwolnieniem go ze służby. Tymczasem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zobligowany był do wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Nie wydając stosownej decyzji organ w istocie pozbawił go prawa do sądu i kontroli zasadności zwolnienia ze służby. Zaistniała sytuacja powoduje jego dyskryminację. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego skarżący dodatkowo podniósł, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnych, podlegających kontroli. Jednocześnie podkreślił, że osoby zwalniane ze służby nie w trybie przekształceń na mocy przepisów wprowadzających ustawę o KAS, otrzymują w tym przedmiocie decyzję administracyjną zawierającą uzasadnienie i szczegółowe wskazanie podstaw faktycznych i prawnych zwolnienia. Nabywają przy tym uprawnienie do kontroli prawidłowości tej decyzji – najpierw przed organami KAS, a potem przed sądem. Natomiast w odniesieniu do niego decyzja o zwolnieniu ze służby nie została wydana, a w takiej sytuacji nie ma zatem możliwości kontroli zasadności jego zwolnienia ze służby. Nie może również poddać kontroli zasadności złożenia mu propozycji pracy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że nie dopuścił się bezczynności ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby, w sytuacji przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i złożenia przez niego oświadczenia o przyjęciu tej propozycji. Z przepisu art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS wynika uprawnienie właściwego organu, a więc Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, do złożenia propozycji zatrudnienia albo propozycji służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienie, czy służba). Przyjęcie propozycji, co miało miejsce w niniejszej sprawie, prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Jak wynika z treści art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. W świetle tego niezasadne jest stanowisko skarżącego, że organ był zobowiązany do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby w związku z przyjęciem propozycji zatrudnienia i naruszył tym samym art. 32 ust. 1 Konstytucji. Do zwolnienia skarżącego ze służby doszło na mocy przepisu szczególnego. Stosunek służbowy skarżącego uległ więc przekształceniu w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, w związku z przyjęciem propozycji zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w L.. W konsekwencji – w ocenie organu – w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej, gdyż propozycja zatrudnienia składana przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, nie jest decyzją w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. Możliwość składania skarg na bezczynność istnieje zaś jedynie w odniesieniu do aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W treści art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających ustawę o KAS ustawodawca wyraźnie sprecyzował, że charakter decyzji administracyjnej ma jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Propozycja pracy nie stanowi zaś decyzji administracyjnej. Ustawodawca przy propozycji zatrudnienia nie wskazał, tak jak ma to miejsce przy propozycji służby, odpowiednich przepisów ustawy proceduralnej oraz środków odwoławczych, a w konsekwencji nie można domniemywać, że organowi we wskazanej materii przysługują kompetencje rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej. Każdorazowe działanie organu administracji publicznej w formie władczej musi mieć konkretną podstawę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga w tej sprawie podlega odrzuceniu, ponieważ jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Według zaś art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Z powołanych przepisów wynika zatem, że bezczynność organu administracji może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania przez organ swoich kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9, a także art. 3 § 3 p.p.s.a. Z tego względu, aby dopuszczalne było wniesienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, musi istnieć przepis prawa, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na niego obowiązek określonego działania, w przewidzianych do tego formie oraz terminie. W niniejszej sprawie skarżącemu, który był uprzednio funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej przedstawiono nową propozycję zatrudnienia w ramach stosunku pracy, która została przez niego przyjęta. Skarżący już po przyjęciu tej propozycji i nawiązaniu stosunku pracy na czas nieokreślony wystąpił ze skargą, w której zarzucił organowi bezczynność polegającą na niewydaniu względem niego decyzji orzekającej o zakończeniu dotychczasowego stosunku służbowego po przyjęciu propozycji zatrudnienia. Jego zdaniem organ winien w tym zakresie wydać podlegającą kontroli sądowej decyzję administracyjną. W opisanej sytuacji, sposób rozstrzygnięcia sprawy uzależniony był od odpowiedzi na pytanie, czy przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia na podstawie stosunku pracy i związane z tym przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w cywilnoprawny stosunek pracy, z dniem określonym w złożonej skarżącemu propozycji na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm. – dalej jako "p.w. KAS"), istotnie wiązał się z obowiązkiem organu do wydania decyzji administracyjnej orzekającej o zakończeniu stosunku służby, czy też organ obowiązku takiego nie miał. W orzecznictwie sądów administracyjnych rzeczywiście wystąpiły istotne rozbieżności dotyczące wykładni wskazanego wyżej przepisu, przewidującego przekształcenie dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia. Różnica dotyczyła tego, czy w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza złożonej mu propozycji zatrudnienia, po stronie organu istniał, czy też nie, obowiązek wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, orzekającej o jego zakończeniu. Istniejące rozbieżności zostały ostatecznie wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów podjętej w dniu 1 lipca 2019 r. (sygn. akt I OPS 1/19), w której stwierdzono, że: "Przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu tej uchwały zwrócono wyraźnie uwagę, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej, powołanej w celu przeprowadzenia szeroko rozumianej reformy administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie przewidywało kontynuację stosunku służbowego, do której dochodziło w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS); w takiej sytuacji w art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS przewidziano, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polegało na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego, w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS); w takim przypadku dochodziło do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby; podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi wówczas art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Trzecie zaś rozwiązanie – a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie – polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy, na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i przyjęcia przez niego tej propozycji. W takiej sytuacji, przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił również, iż przesądzone zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja, czy postanowienie, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta wówczas tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi zatem do skutku za zgodną wolą obu stron. Taka zaś sytuacja odnosiła się do skarżącego. W konsekwencji powyższych rozważań należało stwierdzić, że skoro w niniejszej sprawie nie doszło do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie było podstaw by uznać, że miał tu zastosowanie przepis art. 170 ust. 3 tej ustawy, nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, które należy dokonywać w formie decyzji administracyjnej (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W przypadku zatem przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, nie istnieje w ustawie podstawa prawna do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Tym samym, jeżeli organ nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego dotychczasowego funkcjonariusza, to wniesioną przez skarżącego skargę w przedmiocie bezczynności organu w omawianym zakresie należało uznać za niedopuszczalną. Nie jest bowiem możliwa bezczynność organu administracji w sprawie, polegająca na niewydaniu decyzji administracyjnej, w której organ nie ma prawnego obowiązku jej wydania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – obowiązany był skargę odrzucić, jako niedopuszczalną.