III SAB/Lu 26/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek,, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r., sprawy ze skargi Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej na bezczynność Starosty w przedmiocie dokonania zmian w wykazie osób uprawnionych we Wspólnocie Gruntowej I. zobowiązuje Starostę do wydania w terminie 30 dni decyzji administracyjnej w przedmiocie wniosku Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej z dnia [...] czerwca 2010 r. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów; II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 10 listopada 2010 r. Spółka Dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w Biłgoraju wniosła skargę na bezczynność Starosty Biłgorajskiego polegającą na braku rozpatrzenia wniosku Spółki z dnia 14 czerwca 2010 r. o dokonanie zmian w wykazie osób uprawnionych we Wspólnocie Gruntowej w Biłgoraju i wniosła o zobowiązanie Starosty Biłgorajskiego do rozpatrzenia wniosku i wydania stosownego orzeczenia. Skarżąca wyjaśniła, że wnioskiem z dnia 14 czerwca 2010 r. Spółka wystąpiła do Starosty Biłgorajskiego, jako organu ewidencyjnego, o dokonanie zmian w ewidencji gruntów w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Spółka wnosiła o ujawnienie w wykazie następców prawnych S. K. - poz. 159 wykazu. Wniosek Spółki był uzasadniony treścią art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie z tym przepisem nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Pomimo upływu terminów określonych w art. 35 k.p.a. wniosek Spółki nie został rozpatrzony. Organ nie zawiadomił również Spółki o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia wniosku. Spółka złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie. Postanowieniem z dnia 26 października 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie odmówił uznania bezczynności Starosty Biłgorajskiego. Organ wskazał, że pismami z dnia 6 lipca i z dnia 15 lipca 2010 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku przez dostarczenie prawomocnych orzeczeń sądowych w przedmiocie nabycia spadku lub działu spadku i zniesienia współwłasności po S. K. z pouczeniem, iż zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. niespełnienie powyższego w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Wnioskodawca nie zastosował się do wezwania i nie uzupełnił wniosku żądanymi dokumentami, informując jedynie organ pismem z dnia 12 lipca 2010 r., że podstawą wniosku są powołane w nim akty własności ziemi wydane w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Organ wskazał w piśmie z dnia 15 lipca 2010 r., że dokumenty te są niewystarczające do wprowadzenia żądanych zmian i w związku z tym pozostawia wniosek bez rozpatrzenia. Organ wskazał też, że w tej sytuacji nie ma podstaw do wydawania jakiejkolwiek decyzji. Zarówno braki formalne, jak i merytoryczne wniosku nie dają podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ani rozstrzygnięcia na niekorzyść strony. W tej sytuacji Spółka wniosła do sądu wskazaną wyżej skargę na bezczynność organu. W odpowiedzi na skargę Starosta Biłgorajski wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż Starosta Biłgorajski na mocy art. 29 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku, poprzez dostarczenie prawomocnych orzeczeń sądowych w sprawie nabycia spadku lub działu spadku i zniesienia współwłasności po S.ie K., z pouczeniem, iż zgodnie z art. 64 k.p.a. należy uzupełnić wniosek w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma, a nieuzupełnienie wniosku w określonym terminie spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania. Pomimo wezwań do uzupełnienia wniosku, Spółka nie złożyła żądanych dokumentów stanowiących podstawę do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu jest uzasadniona. W myśl przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej w skrócie: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. Na podstawie tego przepisu skarga do sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3), w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 4), a ponadto w sprawach pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego (pkt 4a). W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ administracji publicznej nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Skarżąca zarzuca organowi administracji publicznej bezczynność polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania podania o dokonanie zmian w wykazie osób uprawnionych we Wspólnocie Gruntowej w Biłgoraju. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w każdym wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 1 lub § 2 k.p.a., osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNIAPiUS 2000, nr 19, poz. 702). W myśl przepisu art. 64 § 1 k.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli natomiast podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W świetle przytoczonego przepisu w związku z przepisem art. 61 § 1 i 3 k.p.a., stanowiącym o wszczęciu postępowania na żądanie strony, wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej możliwe jest tylko wtedy, gdy podanie czyni zadość wymaganiom prawnym. Po pierwsze - wskazuje ono osobę, od której pochodzi oraz jej adres, po drugie - określa jej żądanie, czyli przedmiot postępowania oraz po trzecie - czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami ustawowymi. Podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, gdy zawiera braki inne niż niewskazanie adresu wnoszącego. Pojęcie "przepisów prawa", ustalających inne wymagania dotyczy zarówno przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 63 § 2 i § 3 k.p.a., nakładających na wnoszącego podanie obowiązek wskazania osoby, od której pochodzi, jej adresu i żądania oraz podpisania podania, jak i przepisów szczególnych. W sprawie niniejszej podanie skarżącej, pozostawione bez rozpoznania, zawierało żądanie Spółki Dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w Biłgoraju wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 z późn. zm.). Błędna jest ocena organu, że podanie skarżącej nie czyniło zadość innym niż wskazanie adresu wymaganiom ustalonym w przepisach prawa w rozumieniu przepisu art. 64 § 2 k.p.a., a w konsekwencji, że zawierało braki, których nieusunięcie pozwala na pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis art. 64 § 2 powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 9 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, iż powołanie się przez organ administracji na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997, z. 7-8, poz. 136 oraz wyrok z dnia 30 września 1999 r., I SAB 89/99, niepubl.). Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 z późn. zm.) nazwa spółki i skład zarządu spółki (utworzonej dla sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową) oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że zarząd spółki obowiązany jest do zgłoszenia zmian w wykazie osób uprawnionych, podlegających wpisowi do ewidencji gruntów. W sprawie niniejszej zarząd spółki zgłosił zmiany wynikające z podziału ziemi należącej do nieżyjącego S. K.. W ocenie spółki żądanie jest uzasadnione koniecznością dokonania podziału udziału we wspólnocie po S. K. Stosownie do przepisu art. 2 pkt 8 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, z późn. zm.) ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Charakter ewidencji wskazuje na to, że rolą starosty, jako organu ewidencyjnego nie jest rozstrzyganie sporów prawnych dotyczących nieruchomości, lecz jedynie wprowadzanie do ewidencji aktualnych informacji wynikających z dokumentów mających odpowiednią moc prawną (§ 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. Nr 38, poz. 454). Wprowadzanie zmian do ewidencji odbywa się przede wszystkim na podstawie informacji zawartych w dokumentach przedstawianych bądź to przez osoby zgłaszające zmiany w ewidencji (art. 22 ust. 2 ustawy), bądź właściwe organy, sądy lub kancelarie notarialne (art. 23 ustawy). W związku z tym, że podstawowy tryb wprowadzania informacji do ewidencji bazuje na dokumentach posiadających odpowiednią moc prawną, starosta jako organ ewidencyjny może żądać od osób zgłaszających zmiany dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Zasadę tę potwierdza przytoczony wyżej art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, który na zarząd spółki nakłada obowiązek zgłaszania zmian dotyczących wspólnoty, a uwidocznionych w ewidencji. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie korygują podstawowego trybu postępowania określonego przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego, co oznacza, że to na zarządzie spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej spoczywa obowiązek przedstawienia odpowiednich dokumentów, uzasadniających żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialnotechnicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy należy stwierdzić, że wniosek zarządu skarżącej Spółki z dnia 14 czerwca 2010 r. zawierający żądanie dokonania zmian w ewidencji gruntów uruchomił postępowanie, którego celem powinno być zbadanie, czy istnieją podstawy do wprowadzenia zmian. Niewątpliwie w sprawie istniały podstawy do żądania przedłożenia dokumentów uzasadniających wprowadzenie zmian. Status prawny majątku po zmarłym członku wspólnoty gruntowej – S. K. nie mógł być ustalony przez organ ewidencyjny, lecz musiał wynikać z odpowiednich dokumentów potwierdzających stan prawny. Zgodnie bowiem z art. 29 ustawy, jeżeli gospodarstwo rolne, z którego posiadaniem był związany udział we wspólnocie gruntowej, zostało podzielone na części w drodze działu spadku lub wyjścia ze współwłasności, udział we wspólnocie ulega podziałowi proporcjonalnie do obszaru tych części. Starosta Biłgorajski miał zatem podstawy do żądania od wnioskodawcy – zarządu skarżącej Spółki przedstawienia dokumentów potwierdzających zasadność żądanych zmian w ewidencji, w szczególności dokumentów świadczących o podziale gospodarstwa S. K.. Błąd organu polegał jednak na niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Skoro został złożony wniosek o dokonanie zmian, a nie istniały podstawy do ich dokonania w formie czynności materialno-technicznej, lecz zachodziła podstawa do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, to wszczęte na wniosek zarządu skarżącej Spółki postępowanie powinno zakończyć się rozstrzygnięciem w formie decyzji administracyjnej. Błędnie powołuje się Starosta na skierowane do Spółki pismo z dnia 6 lipca 2010 r. wzywające do uzupełnienia wniosku przez dostarczenie prawomocnych orzeczeń sądowych w sprawie nabycia spadku lub działu spadku i zniesienia współwłasności po S. K., zgodnie z art. 29 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Podstawą wezwania był przepis art. 64 § 2 k.p.a., który - jak wskazano wyżej - dotyczy wyłącznie usunięcia braków formalnych, wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku strony. W sprawie niniejszej chodzi natomiast o elementy "materialne" sprawy – o dokumenty niezbędne do merytorycznej oceny żądania wprowadzenia zmian w ewidencji. Organ wezwał zatem skarżącą do przedstawienia dowodów, a nie do usunięcia braków formalnych podania, o których mowa w przepisie art. 64 § 2 k.p.a. Przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie określają żadnych dodatkowych wymogów formalnych podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. W tej sytuacji organ nie mógł pozostawiać podania bez rozpoznania, lecz powinien sprawę rozstrzygnąć merytorycznie. Skarga na bezczynność Starosty Biłgorajskiego jest zatem w pełni uzasadniona. Starosta Biłgorajski niezgodnie z prawem uchylił się od rozstrzygnięcia wniosku Spółki w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to bezczynność organu w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Ponieważ w badanej sprawie Sąd stwierdził niezgodną z prawem bezczynność Starosty Biłgorajskiego, zobowiązał go do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej Spółki w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z podstawowym terminem załatwienia sprawy administracyjnej określonym w art. 35 § 3 k.p.a. W ocenie sądu biorąc pod uwagę dotychczasowy przebieg sprawy i stan jej wyjaśnienia, okres 30 dni będzie wystarczający dla jej załatwienia. Zgodnie z treścią art. 286 § 2 p.p.s.a. termin powyższy będzie liczony od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem orzeczenia, po jego uprawomocnieniu się. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd nie może zastąpić organu i rozstrzygnąć sprawy merytorycznie, co więcej nie może także sugerować określonego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Zadaniem Starosty Biłgorajskiego będzie ponowne przeanalizowanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcie, którego treść zależeć będzie od oceny, czy zostały spełnione przesłanki dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Jeżeli zgromadzone dokumenty są wystarczające do wprowadzenia zmian – organ powinien decyzją wprowadzić żądane zmiany, w przeciwnym razie – wydać decyzję odmowną. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 litera "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.). Na koszty postępowania składa się uiszczony wpis w kwocie 100 zł, wynagrodzenie ustanowionego w sprawie pełnomocnika, będącego radcą prawnym, w kwocie 240 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.