III SAB/Lu 26/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Fita,, Sędzia SO del. Robert Hałabis, Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi J. H. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wniosku J. H. z dnia [...] września 2010 r. I. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji do załatwienia - w terminie miesiąca - wniosku J. H. z dnia [...] września 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]; II. przyznaje adwokatowi A. D. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) należnego podatku VAT. Skarżący J. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na przewlekłość i bezczynność L. Komendanta Wojewódzkiego Policji w L.. Przewlekłość i bezczynność organu w ocenie skarżącego polega na braku należytej reakcji w sprawie: a) wniosku skarżącego z dnia 31 sierpnia 2005 r. skierowanego do Komendanta Głównego Policji w Warszawie, dotyczącego przesłania pisma z dnia 29 kwietnia 2003 r. Nr E-VI-1001/03 oraz uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2003 r., sygn. akt I KZP 3/03, a także udzielenia wyjaśnień dotyczących procedury składania przez organy Policji wniosków o ukaranie w postępowaniu w sprawach wykroczeń oraz b) wniosku skarżącego z dnia 15 września 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji we W. nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie ustalenia składu nieetatowego zespołu oskarżycieli publicznych do oskarżania przed sądem oraz upoważnienia policjantów do podpisywania dokumentacji. Zarządzeniem z dnia 23 września 2011 r. skarga w części dotyczącej wniosku zawartego w pkt a), a więc w zakresie wniosku z dnia 31 sierpnia 2005 r., dotyczącego przesłania pisma z dnia 29 kwietnia 2003 r. Nr E-VI-1001/03 i uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2003 r., sygn. akt I KZP 3/03 oraz udzielenia wyjaśnień dotyczących procedury składania przez organy Policji wniosków o ukaranie w postępowaniu w sprawach wykroczeń, została wyłączona ze sprawy III SAB/Lu i objęta odrębnym postępowaniem toczącym się pod sygnaturą III SAB/Lu 37/11. L. Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę - w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji we W. nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. - wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Organ wyjaśnił, że szczegółowej odpowiedzi skarżącemu w tej sprawie udzielił Wydział Kontroli KWP w L. w piśmie z dnia 27 kwietnia 2011 r. znak N-UA-859/S-92/11. Sprawa ta została rozpatrzona przez KWP w L. w oparciu o przepisy dotyczące administracyjnego postępowania skargowego (dział VIII k.p.a.) w ustawowo określonym terminie, o czym świadczą akta załączone do niniejszej odpowiedzi na skargę. W związku z powyższym L. Komendantowi Wojewódzkiemu Policji nie można zarzucić bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 15 września 2010 r. Organ wyjaśnił też, że w jego ocenie decyzja Komendanta Powiatowego Policji we W. nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., o której stwierdzenie nieważności wnosił skarżący, nie jest decyzją podlegającą rygorom postępowania administracyjnego, ale decyzją w znaczeniu wewnętrznego aktu kierowania jednostką Policji. Organ wskazał, że jego rzekoma bezczynność nie dotyczy żadnego z przypadków wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność jest uzasadniona. Skarżący zarzuca organowi bezczynność polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] listopada 2008 r. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej w skrócie: p.p.s.a., zachodzi wówczas, gdy organ administracji nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, pismem z dnia 15 września 2010 r., skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., skarżący wniósł o stwierdzenie w trybie art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie: k.p.a.) nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji we W. nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji uregulowane jest w przepisach art. 156 – 159 k.p.a. Przepis art. 156 określa przesłanki stwierdzenia nieważności, natomiast organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności oraz tryb postępowania uregulowane są w przepisie art. 157 k.p.a. W dacie złożenia przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] przepis art. 157 k.p.a. miał brzmienie (obowiązujące do dnia 10 kwietnia 2011 r.): "§ 1. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. § 2. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. § 3. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji". Z dniem 11 kwietnia 2011 r. uchylony został § 3 cytowanego przepisu (art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r., zmieniającej k.p.a., Dz.U. Nr 6, poz.18). Od tej daty odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności następuje w drodze postanowienia (art. 61a § 1 k.p.a.). W świetle przytoczonego unormowania, w przypadku wniesienia żądania stwierdzenia nieważności organ ma obowiązek zbadać przede wszystkim, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od strony oraz czy nie zachodzą inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Jest to pierwszy etap postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, ograniczający się do kwestii formalnych. Na tym etapie postępowania nie bada się jeszcze przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym podkreśla się, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji nastąpić może po pierwsze z przyczyn podmiotowych, co ma miejsce wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona niemająca zdolności do czynności prawnych, po drugie - z przyczyn przedmiotowych, gdy z uwagi na charakter aktu będącego przedmiotem wniosku prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w oparciu o przepisy art. 156 i nast. k.p.a. byłoby niedopuszczalne, co ma miejsce w szczególności wówczas, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności skierowany został w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ - L. Wojewódzki Komendant Policji, do którego skierowany został przez skarżącego wniosek o stwierdzenie nieważności, obowiązany był zbadać w pierwszej kolejności przesłanki podmiotowe i przedmiotowe dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji we W. nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. i w zależności od wyniku tego badania wydać albo postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności albo decyzję o odmowie wszczęcia postępowania (a po 11 kwietnia 2011 r. - postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania). Z akt postępowania administracyjnego wynika jednak, że organ nie załatwił wniosku skarżącego w żadnej ze wskazanych form procesowych, przewidzianych w przepisach k.p.a., lecz poinformował skarżącego pismem z dnia 30 września 2010 r., że wniosek uznaje za bezprzedmiotowy, ponieważ decyzja Komendanta Powiatowego Policji we W. nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., której wniosek dotyczy utraciła moc. W odpowiedzi na skargę organ podniósł dodatkowo, że decyzja ta nie jest decyzją administracyjną, podlegającą rygorom k.p.a., ale decyzją w znaczeniu wewnętrznego aktu kierowania jednostką Policji, wydaną w celu określenia zadań służbowych poszczególnych komórek organizacyjnych jednostki. Niezależnie od oceny zasadności przytoczonych przez organ argumentów zauważyć należy, że właściwą formą rozstrzygnięcia wniosku skarżącego była w dacie jego złożenia - stosownie do art. 157 § 3 k.p.a. według stanu prawnego sprzed 11 kwietnia 2011 r. - decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, a nie pismo, skierowane do skarżącego. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że nawet w przypadku stwierdzenia zaistnienia negatywnych przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, niezbędne jest rozstrzygnięcie wniosku o stwierdzenie nieważności i wydanie decyzji (obecnie - postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu, będącego przedmiotem wniosku. Przepisy k.p.a. nie przewidują bowiem załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lub innego aktu pismem lub pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismo z dnia 30 września 2010 r., będące odpowiedzią na wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. nie może być zatem uznane za wypełnienie przez organ wynikającego z przepisów prawa obowiązku wydania decyzji (postanowienia). Dodać należy, że pismo to podpisane zostało przez Naczelnika Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej w L., a nie L. Wojewódzkiego Komendanta Policji w L., będącego organem właściwym w sprawie. Z tego zatem względu nie może być potraktowane jako decyzja, nawet jeśliby uznać, że zawiera elementy rozstrzygnięcia. Skarga na bezczynność jest zatem uzasadniona. Nie było w sprawie niniejszej podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, jak podnosił organ. Skoro organ obowiązany był zgodnie z przepisami k.p.a. wydać decyzję (postanowienie, na które przysługuje zażalenie), a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. są to akty, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, właściwość sądu administracyjnego wynika wprost z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., który stanowi, że kontrola sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd zobowiązał L. Wojewódzkiego Komendanta Policji w L. do załatwienia w terminie miesiąca wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji we W. z dnia [...] listopada 2008 r. Sąd uznał, że nie ma podstaw do stwierdzania w wyroku, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie załatwił wprawdzie wniosku skarżącego w formie procesowej, skarżącemu udzielona została jednak w krótkim terminie pisemna odpowiedź na wniosek. Z tego także względu Sąd nie znalazł podstaw do orzekania z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazano żądanie stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznane być powinno w oparciu o przepisy art. 156 i nast. k.p.a. W pierwszej fazie, tj. w postępowaniu w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności organ powinien ustalić, czy żądanie skierowane zostało w stosunku do takiej formy działania, do której odnosi się instytucja nieważności, przewidziana w przepisach k.p.a. oraz czy zostało wniesione przez podmiot będący stroną w sprawie, mający zdolność do czynności prawnych. Uznając, że wskazane warunki formalnoprawne nie zostały spełnione, powinien organ wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. Ubocznie podnieść należy, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. nie może być rozpoznany przez organ w trybie skargowym, uregulowanym w Dziale VIII k.p.a. Przepisy k.p.a. przewidują bowiem pierwszeństwo trybu jurysdykcyjnego nad skargowym. Z tych względów i na podstawie art. 149 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1348 z późn. zm.).