III SAB/Lu 29/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A. N. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. w przedmiocie wniosku o podjęcie czynności w związku z zagrożeniem życia i zdrowia ludzi I. zobowiązuje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. do załatwienia wniosku A. N. z dnia [...] sierpnia 2012 r. do [...] września 2015 r.; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz A. N. kwotę 100 zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 27 sierpnia 2012 r. określonym jako skarga, skierowanym do Głównego Inspektora Sanitarnego, przekazanym przez ten organ Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w [...], A. N. zwrócił się o podjęcie stosownych działań w sprawie budynku wielorodzinnego znajdującego się w [...] przy ul. [...], należącego do gminy Miasto [...]. Pismo skarżącego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] otrzymał w dniu 16 października 2012 r. Skarżący wskazał, że budynek znajduje się na działce przeznaczonej, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, pod zabudowę przemysłową, składy i bazy. Budynek położony jest w bezpośredniej strefie uciążliwości centrali nasiennej, która w wyniku swojej działalności produkcyjnej i magazynowej emituje duże ilości pyłów oraz hałas. Urządzenie emitujące pył znajduje się na dachu centrali nasiennej w odległości 30 m od okien mieszkań. Uniemożliwia to wietrzenie lokali. Pył powoduje łzawienie, duszności, utratę głosu oraz nadmierne gromadzenie się kurzu w pomieszczeniach. Całodobowy hałas emitowany przez urządzenia w toku produkcji również jest bardzo uciążliwy. Lokale są wilgotne i jest w nich grzyb, co stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców. Skarżący wskazał, że budynek pierwotnie stanowił biurowiec, a po adaptacji w 2000 roku został przeznaczony na mieszkania socjalne i zasiedlony. Według skarżącego budynek został dopuszczony do użytkowania niezgodnie z prawem. Ponadto lokale mieszkalne znajdujące się w budynku nie nadają się do zamieszkiwania z uwagi nie spełnienie wymagań dotyczących pomieszczeń przeznaczonym na stały pobyt ludzi, w szczególności określonych w § 90 do § 95 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dniu 3 marca 2014 r. Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał za bezzasadne zażalenie A. N. (nazwane skargą) złożone na bezczynność Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. W skardze z dnia 31 marca 2014 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] skarżący zarzucił organowi naruszenie art. art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz prowadzenie sprawy w sposób przewlekły, podejmowanie czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy oraz ustalanie faktów udokumentowanych zaświadczeniami urzędowymi. Wnosił o zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] do ostatecznego rozpatrzenia skargi i podjęcia stosownych działań oraz do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej powoływanej jako "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] niezwłocznie po otrzymaniu od Głównego Inspektora Sanitarnego pisma skarżącego, bowiem w dniu 18 października 2012 r. przeprowadził kontrolę magazynu nasiennego położonego w [...], przy ulicy [...], należącego do [...] spółki z o.o. w [...] Oddział w [...]. Kontrola został przeprowadzona jako interwencyjna w związku z pismem skarżącego przekazanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Tego samego dnia przeprowadzono także kontrolę socjalnego budynku wielorodzinnego położonego w [...], przy ulicy [...], należącego do gminy Miasto [...], administrowanego przez [...] spółkę z o.o. w [...]. W zakresie przedmiotowym kontroli wskazano kontrolę sanitarną związaną z interwencją skarżącego dotycząca uciążliwości związanych z działalnością produkcyjno – magazynową centrali nasiennej. W czasie kontroli skarżący wniósł uwagę do protokołu o treści, że "wlot do szamba znajduje się poniżej linii gruntu". W dniu 19 października 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] przeprowadził kontrolę dokumentacji dotyczącej budynku socjalnego w związku z wniesioną skargą na lokalizację budynku i dopuszczenie do użytkowania. W dniu 31 października 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] przekazał pismo skarżącego Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Lublinie, wskazując na właściwość tego organu ze względu na to, że interwencja, dotycząca emitowania do środowiska dużej ilości pyłów oraz hałasu w wyniku działalności produkcyjno – magazynowej, związana jest z zanieczyszczeniem środowiska. Pismem z dnia 8 stycznia 2014 r. (kopia dołączona do skargi) Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Lublinie poinformował skarżącego o swoich ustaleniach co do emisji pyłów oraz że rozpatrywanie spraw związanych z hałasem należy do kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W dniu 31 października 2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zwrócił się do [...] spółki z o.o. w [...] Oddział w [...] z pismem, w którym poinformował, że w czasie kontroli sanitarnych w dniach 18 i 23 października 2012 r. stwierdzono występowanie zapylenia i hałasu z różnym nasileniem, w związku z czym zachodzi konieczność pomiarów hałasu w mieszkaniu skarżącego. Jako jeden z warunków przeprowadzenia pomiarów organ wskazał pracę maksymalnej ilości urządzeń koniecznych przy obróbce przyjmowanego surowca. W związku tym organ zwrócił się z prośbą o przekazanie informacji o harmonogramie dostaw surowca, ewentualnie wskazanie konkretnych terminów, w których takie badania mogłyby być przeprowadzone. Pismem z dnia 5 listopada 2012 r. wezwana spółka powiadomiła, że praca maksymalnej liczby urządzeń przy obróbce surowców oraz występowanie maksymalnej liczby urządzeń przy obróbce surowców i występowanie maksymalnego zapylenia i hałasu ma miejsce w okresie żniw, to jest w sierpniu i we wrześniu. Pismem z dnia 23 listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził, ze wskazany termin w sierpniu i wrześniu 2013 r. jest zbyt odległy i wezwał spółkę do wskazania terminów do końca roku 2012, w których będą pracować w zakładzie urządzenia do wstępnego czyszczenia surowca oraz możliwie największa ilość urządzeń zamontowanych w zakładzie. Wezwana spółka pismem z dnia 28 listopada 2012 r. wyjaśniła, że szczegółowy harmonogram przerobu nasion jest realizowany tylko w okresie żniw i zadeklarowała, że organ zostanie telefonicznie zawiadomiony kiedy będą pracować urządzenia do wstępnego czyszczenia nasion oraz pozostałe urządzenia. Pismem z dnia 27 lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny powiadomił A. N. o dotychczasowych ustaleniach ze spółką [...], że dotychczas organ nie otrzymał informacji o planowanej pracy urządzeń i że w związku z opisanymi trudnościami w ustaleniu terminu pomiarów hałasu badania zostaną dokonane w okresie żniw, to jest w miesiącach sierpień – wrzesień 2013 r. W dniu 13 sierpnia 2013 r. organ zwrócił się do spółki [...] o przesłanie harmonogramu przerobu nasion. Pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. spółka poinformowała, że nie jest w stanie podać harmonogramu prac w magazynie nasiennym, że od dwóch tygodni trwają prace w dni robocze w oczyszczalni nasion oraz przy rozładunku i załadunku nasion, w magazynie prace wykonywane są na trzy zmiany i potrwają one do połowy listopada. Pismem z dnia 9 września 2013 r. organ zwrócił się do A. N. o przekazanie informacji w jakich miesiącach, dniach tygodnia oraz porach doby odczuwalny hałas w mieszkaniu skarżącego jest najbardziej uciążliwy, wyjaśniając, że wskazane przez stronę terminy najwyższego hałasu są niezbędne do ustalenia terminu wykonania pomiarów przez pracowników laboratorium. A. N. pismem z dnia 16 września 2013 r. poinformował organ, że w lipcu emisja hałasu i pylenia jest całodobowa, w sierpniu – całodobowa z dłuższymi przerwami, we wrześniu – kilkugodzinna w ciągu doby o różnych porach dnia i nocy, od października do czerwca emisja jest sporadyczna kilka razy w tygodniu o różnych porach dnia i nocy. Ponadto skarżący poinformował, że hałas jest najbardziej dokuczliwy w nocy, niezależnie od dnia tygodnia, a ponadto zawsze podczas pracy urządzeń do oczyszczania nasion. Pomiar poziomu hałasu wykonany został w mieszkaniu skarżącego w porze dziennej w dniu 26 września 2013 r. Z protokołu pomiaru wynika, że pomiar tła wykonano przy wyłączonych urządzeniach w magazynie nasiennym, a źródłami hałasu były dwie maszyny czyszczące, suszarnia i cyklotron odpylający. Zmierzony poziom dźwięku A (poziom hałasu) przenikającego do pomieszczenia od wyposażenia technicznego budynku oraz innych urządzeń w budynku i poza budynkiem nie przekraczał maksymalnego poziomu określonego na 40 dB, a przekraczał poziom dopuszczalny określony na 35 dB. Pismem z dnia 23 października 2013 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] poinformował Gminę Miasto [...] o przeprowadzeniu pomiaru hałasu w mieszkaniu interweniującego oraz że wyniki badań wskazują, że przenikający do pomieszczenia poziom dźwięku może stanowić czynnik uciążliwy. Gmina Miasto [...] pismem z dnia 4 listopada 2013 r. poinformowała organ, że stwierdzony poziom dźwięku przenikającego do pomieszczeń mieszkalnych nie może być wyeliminowany lub pomniejszony przez właściciela nieruchomości, to jest przez Gminę. Równocześnie poziom hałasu nie wyklucza możliwości zamieszkiwania oraz nie stanowi podstawy do stwierdzenia zagrożenia dla zdrowia w wyniku ekspozycji na działanie hałasu, gdyż nie przekracza stałego poziomu powyżej 40 dB. W dniu 13 listopada 2013 r. organ uznał sprawę za zakończoną, zamieszczając notatkę pracownika na piśmie otrzymanym od Gminy. Przed oceną przedstawionego wyżej przebiegu postępowania prowadzonego na skutek wniosku skarżącego z dnia 27 sierpnia 2012 r. należy przypomnieć, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 116-17). Z akt sprawy wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] jedynie częściowo prawidłowo zidentyfikował treść wniosku skarżącego i przeprowadził czynności, które jednak nie doprowadziły do załatwienia wniosku w całości. Z treści pisma A. N. z dnia 27 sierpnia 2012 r. wynika, że skarżący przedstawił organowi szereg żądań załatwienia sprawy: po pierwsze w związku z hałasem wywołanym pracą urządzeń w centrali nasiennej, po drugie w związku z pyłem emitowanym w czasie pracy centrali nasiennej, po trzecie w związku z wilgocią w lokalach mieszkalnych, po czwarte wskazał na dopuszczenie budynku do użytkowania niezgodnie z prawem oraz że lokale mieszkalne znajdujące się w budynku nie nadają się do zamieszkiwania z uwagi nie spełnienie wymagań dotyczących pomieszczeń przeznaczonym na stały pobyt ludzi, w szczególności określonych w § 90 do § 95 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto w czasie kontroli wskazał, że "wlot do szamba znajduje się poniżej linii gruntu". Organ jedynie żądanie załatwienia sprawy w związku z pyłem emitowanym w czasie pracy centrali nasiennej przekazał innemu organowi, to jest Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Lublinie. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby rozpatrzona i zakończona była sprawa w związku z oparciem wniosku na twierdzeniu, że w lokalach mieszkalnych jest wilgoć i grzyb, zagrażające życiu i zdrowiu mieszkańców oraz że wlot do szamba znajduje się poniżej linii gruntu. Organ nie rozpatrzył również, ani nie przekazał właściwemu organowi sprawy opartej na zarzucie, że budynek był dopuszczony do użytkowania niezgodnie z prawem oraz że lokale mieszkalne znajdujące się w budynku nie nadają się do zamieszkiwania z uwagi nie spełnienie wymagań dotyczących pomieszczeń przeznaczonym na stały pobyt ludzi, w szczególności określonych w § 90 do § 95 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie można również uznać za właściwe załatwienie sprawy w związku z zarzutem nadmiernego hałasu wywołanego pracą urządzeń w centrali nasiennej. Wprawdzie organ temu zagadnieniu poświęcił niemal całe postępowanie, jednakże nie można stwierdzić, aby dokonane czynności umożliwiały właściwe załatwienie wniosku skarżącego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] uznał za konieczne dokonanie pomiaru poziomu hałasu przenikającego do lokalu skarżącego w tym czasie kiedy hałas jest najbardziej dokuczliwy. Z informacji, o którą zwrócił się organ do skarżącego wynika, że emisja hałasu w lipcu jest całodobowa, w sierpniu – całodobowa z dłuższymi przerwami, we wrześniu – kilkugodzinna w ciągu doby o różnych porach dnia i nocy. Z akt sprawy wynika, że pomiar poziomu hałasu został dokonany dopiero 26 września 2013 r., a w skardze skarżący zarzucił, że pomiar był wykonywany w czasie pracy urządzeń "bez surowca", a więc w sytuacji kiedy poziom hałasu jest niższy w stosunku do emitowanego przez urządzenia pracujące z ziarnem. Zarzutu tego nie można zweryfikować na podstawie akt sprawy, bowiem z protokołu pomiaru hałasu nie wynika w jakich warunkach pracowały urządzenia, a więc czy jedynie były włączone, czy też pracowały z podawanym ziarnem. Okoliczność w jakich warunkach pracowały urządzenia w czasie pomiaru poziomu hałasu niewątpliwie wpływała na wyniki pomiaru. Prawidłowe załatwienie sprawy wymaga, aby pomiar poziomu hałasu został wykonany w takich warunkach, jakie pierwotnie organ założył, a więc w warunkach kiedy hałas jest najbardziej dokuczliwy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. zobowiązał Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 27 sierpnia 2012 r. do 30 września 2015 r. Termin załatwienia wniosku wynika z konieczności ponowienia pomiaru poziomu hałasu, w warunkach kiedy hałas jest najbardziej dokuczliwy, a więc w lipcu lub sierpniu 2015 r., w sytuacji kiedy urządzenia będą pracowały z podawanym ziarnem. Odległy termin ostatecznego załatwienia wniosku nie stoi na przeszkodzie wcześniejszemu załatwieniu wniosku w pozostałym zakresie, to jest w związku z oparciem wniosku na twierdzeniu, że w lokalach mieszkalnych jest wilgoć i grzyb, zagrażające życiu i zdrowiu mieszkańców, że wlot do szamba znajduje się poniżej linii gruntu, że budynek był dopuszczony do użytkowania niezgodnie z prawem oraz że lokale mieszkalne znajdujące się w budynku nie nadają się do zamieszkiwania z uwagi nie spełnienie wymagań dotyczących pomieszczeń przeznaczonym na stały pobyt ludzi. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym trudności organu wynikające z braku współpracy spółki w ustaleniu właściwego terminu pomiaru poziomu hałasu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.