III SAB/Lu 3/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Stażysta Radosław Kot, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. i M. B. na bezczynność Starosty w przedmiocie : usunięcia znaków granicznych p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z dnia 15 stycznia 2009 r. J. i M. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty K., która w ocenie skarżących miała polegać na nie wszczęciu postępowania w związku z zawiadomieniem o usunięciu znaków granicznych. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Starosty do wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia znaków granicznych i do załatwienia sprawy w trybie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż pismem z dnia 8 maja 2007 r. zwrócili się do Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego w K. z zawiadomieniem o usunięciu znaku granicznego posadowionego przez geodetę w dniu 21 kwietnia 2007 r. na styku działek nr [...] w P. W odpowiedzi – pismem z dnia 24 maja 2007 r. Wydział Geodezji Starostwa Powiatowego w K. stwierdził, że usunięcie znaków granicznych nie podlega przepisom ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027, z późn. zm., dalej także jako: Pr. geod. i kart.). Skarżący podnieśli, że bezskuteczne okazały się również próby skarżenia na brak reakcji ze strony Starostwa do organów wyższych instancji: Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. oraz Głównego Geodety Kraju. Skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 61 k.p.a. pismo obywatela wszczyna postępowanie i obliguje organ do załatwienia sprawy w 30-dniowym terminie (art. 35 § 1 k.p.a.), w formie przewidzianej w art. 104 § 1 k.p.a. Tymczasem w przedmiotowej sprawie zawiadomieniu skarżących nie nadano dalszego biegu, jak również organy nadzoru nie poleciły załatwić sprawy w sposób określony przepisami k.p.a. Skarżący wskazali również na treść art. 15 Pr. geod. i kart., który zobowiązuje właścicieli lub inne osoby władające nieruchomością, na której znajdują się znaki geodezyjne do niezwłocznego zawiadomienia właściwego starostwa o ich zniszczeniu, usunięciu, przemieszczeniu. Skarżący dopełnili tego obowiązku wskazanym wyżej zawiadomieniem z dnia 8 maja 2007 r., które jednakże pozostało bez stosownej reakcji ze strony organów administracji. W ocenie skarżących podnoszona przez organy kwestia odpowiedzialności karnej za powyższy czyn jest kwestią drugorzędną i organ administracji nie może odsyłać właścicieli gruntu, z którego usunięto znaki graniczne do organów ścigania, sam pozostając w bezczynności w kwestii podjęcia stosownych działań na drodze administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Starosta K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Starosta podtrzymał argumentację zawartą w toku wcześniej kierowanych do skarżących pism. W szczególności organ stwierdził, że usunięcie znaków granicznych nie podlega przepisom ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, lecz jest przestępstwem ściganym z oskarżenia publicznego, na mocy art. 277 Kodeksu karnego. W związku z tym właściwe w sprawie są organy ścigania, a nie organ administracji publicznej. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżących argumentacji odnośnie art. 15 Pr. geod. i kart. Starosta wskazał, iż przepis ten dotyczy ochrony znaków geodezyjnych, zaś znak graniczny nie jest znakiem geodezyjnym, co było wielokrotnie wyjaśniane w pismach kierowanych do skarżących. Ponadto organ podniósł, iż w miejscu, którego bezpośrednio dotyczy spór, uprawniony geodeta prowadził prace geodezyjne, zgłoszone do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, jednakże ostatecznie prace te nie zostały zakończone włączeniem odpowiedniej dokumentacji do zasobu geodezyjnego ośrodka, ponieważ operat sporządzony przez geodetę zawierał wady i usterki, które uniemożliwiały jego przyjęcie, a geodeta ostatecznie odstąpił od usunięcia wytkniętych usterek i złożył rezygnację ze zgłoszonej roboty geodezyjnej. W związku z tym należy przyjąć, że zarówno granica działki, jak i punkt graniczny będący przedmiotem skargi, a usytuowany na styku działek nr [...] w P. nie zostały ustalone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres przedmiotowy kognicji sądu administracyjnego wyznacza treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.). W świetle tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z powyższego wyliczenia ustawowego wynika, że do kompetencji sądu administracyjnego należy również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej, ale pod warunkiem, że bezczynność ta dotyczy sytuacji, w której organ zobowiązany był podjąć działanie w jednej z form prawnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., to jest w formach: decyzji administracyjnej, postanowienia, innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanej w indywidualnej sprawie. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena, czy akt lub czynność, której niepodjęcie jest przedmiotem zarzutów podniesionych w skardze ma charakter administracyjny. Sąd nie może bowiem dokonać merytorycznej kontroli, jeżeli ustali, że skarga nie dotyczy czynności lub bezczynności organu administracji publicznej w formie objętej kognicją sądu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że chociaż organy administracji publicznej mogą działać również w formach innych niż przewidziane w prawie administracyjnym, np. podejmując czynności cywilnoprawne, to kognicją sądu administracyjnego objęte są tylko akty lub czynności o charakterze administracyjnym. Treść skargi i jej uzasadnienie nie budzą żadnych wątpliwości, co do tego, że żądanie skarżących dotyczy niepodjęcia aktu administracyjnego w reakcji na zgłoszone przez nich zawiadomienie o usunięciu znaków granicznych. Kluczowa dla dalszej oceny niniejszej sprawy jest prawidłowa konkluzja organów administracji publicznej, wskazywana wielokrotnie w korespondencji prowadzonej ze skarżącymi, iż w świetle obowiązujących przepisów należy odróżniać pojęcie znaku granicznego od znaku geodezyjnego. Pojęcie znaku geodezyjnego definiuje art. 2 pkt 5 Pr. geod. kart., jako: znak z trwałego materiału, określający położenie punktów osnowy geodezyjnej. Osnowa geodezyjna natomiast to usystematyzowany zbiór punktów geodezyjnych, dla których określono matematycznie ich wzajemne położenie i dokładność usytuowania (art. 2 pkt 4). Z kolei pojęcie znaku granicznego nie jest definiowane w ustawie, choć ustawa posługuje się nim w art. 29 i n., regulujących zasady rozgraniczania nieruchomości. Pojęcie to definiuje rozporządzenie wykonawcze - rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). W świetle § 2 pkt 4 rozporządzenia pod pojęciem znaku granicznego rozumie znak z trwałego materiału umieszczony w punkcie granicznym lub trwały element zagospodarowania terenu znajdujący się w tym punkcie. Z treści skargi i okoliczności podanych w jej uzasadnieniu wynika niezbicie, że skarżącym chodzi o usunięcie znaku granicznego, a nie znaku geodezyjnego. W związku z tym skarżący nieprawidłowo odwołują się do art. 15 Pr. geod. i kart., który reguluje kwestie ochrony znaków geodezyjnych, a nie granicznych. Ochronę prawnokarną znaków geodezyjnych reguluje art. 48 ust. 1 pkt 3 Pr. geod. i kart., sankcjonujący występek polegający na niszczeniu, uszkadzaniu, etc. znaków geodezyjnych (a nie granicznych). Również w dniu 15 kwietnia 1999 r. wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych (Dz.U. 99, 45. 454). Z § 4 tego rozporządzenia wynika, że ochrona znaków polega na doręczeniu właścicielowi lub innej osobie władającej nieruchomością oraz staroście zawiadomienie o umieszczeniu znaku na nieruchomości, zwanego dalej zawiadomieniem. Zawiadomienie to doręcza się w przypadku umieszczenia nowych znaków W przypadku, zaś gdy znak został umieszczony na granicy dwóch lub więcej nieruchomości, zawiadomienie doręcza się właścicielom lub innym osobom władającym tymi nieruchomościami. W sprawie niniejszej geodeta podjął czynności w sprawie prac geodezyjnych polegających na pomiarze kontrolnym i ustaleniu przebiegu granic, które zgłosił Staroście Powiatowemu w K. w dniu 1 marca 2007 r. Geodeta wykonujący prace geodezyjne na podstawie zgłoszenia, ma obowiązek przekazać powstałe w wyniku tych prac materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12 Pr. geod. i kart.). Materiały te podlegają kontroli, a organ prowadzący zasób ma prawo odmowy ich przyjęcia, co nastąpiło w sprawie, jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych pism Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. Kwestie te szczegółowo reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz.U. z 2001, Nr 78, poz. 837, z późn. zm.). W kwestiach przekazania materiałów ani ustawa, ani rozporządzenie nie przewidują udziału osób innych poza wykonawcą prac i organem (np. właścicieli zlecających prace). Słusznie stwierdza natomiast organ, że ochrony znaków granicznych dotyczy art. 277 Kodeksu karnego, penalizujący czyn polegający na niszczeniu, uszkadzaniu etc. znaków granicznych (a nie geodezyjnych). Jest to przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego. Jak wywiedziono wyżej, z treści art. 3 p.p.s.a. wynika, że przedmiotem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego mogą być tylko akty lub czynności organów administracyjni publicznej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Czyn polegający na zniszczeniu (usunięciu) znaku granicznego podlega kognicji organów właściwych do ścigania przestępstw, a nie należy do drogi administracyjnej. Ani ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani żaden inny akt obowiązującego prawa nie przewiduje w tym zakresie kompetencji do podjęcia czynności przez organ administracji publicznej. Wszczęcie postępowania w sprawie usunięcia znaku granicznego nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, nie podlega zatem kognicji sądu administracyjnego. Konkluzją powyższych argumentów musi być stwierdzenie, że skarga na bezczynność wniesiona w przedmiotowej sprawie musi być uznana za niedopuszczalną, to zaś w świetle art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. prowadzi do jej odrzucenia (por. podobnie NSA w postanowieniach z dnia 6 lipca 2004 r., OSK 547/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 51 oraz z dnia 16 września 2004 r., OSK 247/04, ONSAiWSA 2004, nr 2, poz. 30). Wobec powyższej konkluzji bez znaczenia pozostają pozostałe kwestie podnoszone w skardze i piśmie procesowym z 6 lutego 2009 r. W szczególności nie ma znaczenia, czy toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe i czy zostało ono prawidłowo zakończone, bo tego nie dotyczy przedmiot skargi, określony bez żadnych wątpliwości. Wszelkie dywagacje na ten temat są zatem zbędne. Nadto w aktach administracyjnych znajduje się pismo geodety L. B. o anulowanie zgłoszenia prac geodezyjnych, co jest równoznaczne z rezygnacją wprowadzenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego ośrodka. Z prac tych nie zostało wysłane żadne zawiadomienie do stron o umieszczeniu jakiegokolwiek znaku na nieruchomości. Umieszczony znak nie ma więc charakteru znaku geodezyjnego. Zdaniem sądu, jak wywiedziono powyżej, ochrona umieszczonego znaku przez geodetę nie należy do spraw wymienionych w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec powyższego, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w sentencji.