III SAB/Lu 34/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z.M. na bezczynność Starosty w przedmiocie : wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. Z.M., reprezentowany przez radcę prawnego K. B., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty Powiatu w przedmiocie wszczęcia na wniosek Z. M. z dnia [...] sierpnia 2005 r. postępowania dyscyplinarnego wobec P. S. – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego . W uzasadnieniu wskazał, iż wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2005 r. o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec P.S., któremu zarzucono naruszenie obowiązków urzędnika państwowego, określonych w art. 17 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 18 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2001 r. nr 86, poz. 953) nie został załatwiony. Pomimo istniejących podstaw, wynikających z art. 34 powyższej ustawy starosta nie wszczął postępowania wyjaśniającego stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec urzędników państwowych oraz w sprawie komisji dyscyplinarnych i rzeczników dyscyplinarnych (Dz. U. z 2001 r. nr 145, poz. 1628). Starosta nadesłał tylko pismo z dnia [...] października 2005 r.; nie zajął stanowiska w formie postanowienia lub decyzji, przez co pozbawił wnioskodawcę możliwości zaskarżenia stanowiska starosty do organu wyższego stopnia, a tym samym pozbawił prawa do sądu. Skarżący wniósł o zobowiązanie starosty, jako kierownika urzędu w znaczeniu § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 grudnia 2001 r., do niezwłocznego wszczęcia postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec P. S.. We wniosku z [...] sierpnia 2005 r. skierowanym do Starosty Powiatu wskazano okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec P. S. – niezastosowanie środków egzekucyjnych i nierzetelne, stronnicze, niesumienne, przewlekłe wykonywanie powierzonych zadań. Te działania i zaniechania P. S. stanowią niedopełnienie obowiązków w rozumieniu art. 231 § 1 k.k. oraz naruszenie obowiązków pracownika w rozumieniu art. 34 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2001 r. nr 86, poz. 953). W odpowiedzi na wniosek starosta w piśmie z dnia [...] października 2005 r. poinformował jedynie, że działalność PINB w przedmiotowym zakresie była badana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , który jakoby nie dopatrzył się nieprawidłowości w postępowaniu egzekucyjnym. Pismo z dnia [...] października 2005 r., w którym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustosunkowuje się do czynności podejmowanych przez P. S., starosta przesłał w załączeniu. Starosta odmówił wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , opierając się wyłącznie na jednym piśmie WINB, pomijając cały materiał dowodowy przedłożony przez wnioskodawcę. Starosta, ze szkodą dla sprawy, nie rozgranicza nadzoru instancyjnego WINB w zakresie orzecznictwa oraz nadzoru dyscyplinarnego, który powinien być przez niego prowadzony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że w trakcie postępowania wyjaśniającego zostało ustalone, iż w sprawie tej prowadzone było i jest postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji w zakresie nadzoru budowlanego. Niezależnie od sugestii skarżącego organ uznał, że właściwym trybem postępowania będzie tryb skargowy określony w art. 234 i 235 Kodeksu postępowania administracyjnego, tym bardziej że powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nie jest pracownikiem mianowanym i w stosunku do niego nie może być uruchomiona procedura sugerowana przez skarżącego – w oparciu o przepisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Mając na względzie stopień trudności problematyki objętej skargą i zważając na fakt, że sprawa ta była przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji, starosta uznał za stosowne, by ów organ drugiej instancji jako bezpośredni zwierzchnik merytoryczny zbadał słuszność stawianych zarzutów. Z przesłanej staroście odpowiedzi przy piśmie z dnia [...]++ października 2005 r. wynika, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się rzekomych nieprawidłowości i zaniedbań w postępowaniu organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jako wniesiona w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej oraz prowadzą inne sprawy, do których przepisy normujące postępowanie przed sądami administracyjnymi stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny sprawuje również kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego paragrafu. Chodzi tu o bezczynność organu w sprawach dotyczących wydania decyzji administracyjnej, postanowienia wydawanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem przepisy normujące postępowanie przed sądami administracyjnymi dopuszczają wniesienie skargi na bezczynność organów administracji publicznej w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 cyt. ustawy. W stanie sprawy skarżący Z. M. wniósł skargę na bezczynność Starosty Powiatu w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2001 r. nr 86, poz. 953) i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec urzędników państwowych oraz w sprawie komisji dyscyplinarnych i rzeczników dyscyplinarnych (Dz. U. z 2001 r. nr 145, poz. 1628). Tymczasem powyżej powołane przepisy rozporządzenia regulują szczegółowo zasady i tryb postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego prowadzonego wobec mianowanych urzędników państwowych (§ 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 5 grudnia 2001 r.), natomiast z dowodu z akt osobowych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego P. S. dopuszczonego w trybie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że P. S. jest pracownikiem z powołania (znajdujący się w aktach osobowych k. 1.b akt powołania z dnia 7 maja 1999 r. na podstawie art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Tym samym w stosunku do P. S. powołanego na stanowisko Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mają zastosowania cytowane wyżej przepisy rozporządzenia z dnia 5 grudnia 2001 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu administracyjnego dopuszczalność skarg na bezczynność organu administracji publicznej następuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W stanie sprawy sytuacja taka nie zachodzi. Dodać należy ponadto, że postępowania w sprawach dyscyplinarnych podlegają kognicji sądu administracyjnego tylko wtedy, gdy przepisy szczególne tak stanowią. Dzieje się tak na przykład w sprawach dyscyplinarnych studentów, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy służby więziennej, funkcjonariuszy straży granicznej, funkcjonariuszy celnych. Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. 2005 Nr 169 poz. 1417 ze zm.) w art. 367 przewiduje w sprawach orzeczeń dyscyplinarnych urzędników państwowych, kontrolę sądu powszechnego (sądu apelacyjnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych właściwego na miejsce zamieszkania obwinionego). Ponadto stwierdzić należy, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący nie wywiązał się z przewidzianego prawem obowiązku wniesienia zażalenia na bezczynność organu do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W Kodeksie postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.; Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustawodawca umożliwił stronom postępowania administracyjnego uruchomienie czynności nadzorczych organów wyższego stopnia nad opieszałymi organami poprzez złożenie przez stronę zażalenia do organu administracji wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 kodeksu). Od złożenia przez stronę wskazanego powyżej zażalenia uzależniona jest możliwość złożenia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, gdy stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Do środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy zaliczyć również instytucję zażalenia uregulowaną w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika stąd, że warunkiem koniecznym skorzystania przez stronę z prawa do wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest uprzednie wyczerpanie owego środka zaskarżenia. Z akt sprawy wynika, że Z. M. nie skorzystał z tego środka prawnego. Następcze w stosunku do skargi do sądu administracyjnego (skarga z dnia 18 listopada 2005 r.) wniesienie przez Z. M. "skargi" z dnia [...] grudnia 2005 r. do Rady Powiatu na bezczynność Starosty Powiatu – nie może stanowić spełnienia wymogu wyczerpania środków zaskarżenia wskazanego w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym skargę Z. M. należy uznać za niedopuszczalną, a tym samym podlega ona odrzuceniu. Z tych względów działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji postanowienia.