III SAB/Lu 37/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis po rozpoznaniu w dniu 4 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Wojewody Lubelskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. W dniu 25 sierpnia 2022 r. (data wpływu) obywatel I. R. K. (dalej jako "skarżący") złożył do Wojewody Lubelskiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W piśmie z dnia 6 lipca 2023 r. skarżący (działający za pośrednictwem pełnomocnika) skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. i złożył do Wojewody Lubelskiego ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W odpowiedzi organ pismem z dnia 6 lipca 2023 r. poinformował pełnomocnika strony, że zgodnie z art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103, ze zm. – dalej jako "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy" lub "ustawa specjalna"), w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postepowaniach prowadzonych przez wojewodę – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wojewoda wskazał również, że w wymienionym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o ich obowiązku powiadomienia strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Wyłączeniu podlega możliwość wydania postanowienia uwzględniającego ponaglenie oraz dopuszczalność rozpatrzenia ponaglenia co do zasady. W takiej sytuacji w piśmie z dnia 26 lipca 2023 r. skarżący (reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z wyboru) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. We wnioskach skargi domagał się również orzeczenia, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 60 dni od daty prawomocności wyroku i stwierdzenia, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wniósł o przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie [...]zł oraz domagał się zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący podkreślił, że zakres przedmiotowy i podmiotowy wynikający z treści art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa nie ma zastosowania do postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku skarżącego. Tym samym nieuprawnione jest również stosowanie, czy powoływanie się przez organ na treść przepisów art. 100c i art. 100d wymienionej ustawy, jako podstawy prawnej konwalidującej zaistniałą bezczynność w prawidłowym i terminowym prowadzeniu postępowania administracyjnego. Skarżący nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem, tj. nie jest obywatelem Ukrainy, który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, czy też obywatelem Ukrainy posiadającym Kartę Polaka, który wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ani nieposiadającym obywatelstwa ukraińskiego małżonkiem obywatela Ukrainy, który przybył na terytorium RP w takich okolicznościach. Organ nie ma zatem żadnych podstaw do rozciągania stosowania przepisów tzw. specustawy wojennej na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z uwagi na art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, a jako wniosek ewentualny domagał się oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga w tej sprawie podlega odrzuceniu. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Według zaś art. 58 § 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie zwrócenia uwagi wymaga rzecz podstawowa, a mianowicie to, że kwestia dopuszczalności skargi zawsze stanowi warunek jej merytorycznego procedowania, bowiem niespełnienie przez skargę tego warunku stanowi nieusuwalną procesową przeszkodę merytorycznej oceny zasadności skargi i w konsekwencji skutkuje jej odrzuceniem. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była bezczynność Wojewody w sprawie udzielenia cudzoziemcowi (obywatelowi I. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Z przywołanych przepisów wynika więc, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów lub czynności albo interpretacji przepisów prawa podatkowego. Stwierdzenie natomiast braku wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia o charakterze przedmiotowym, uniemożliwia nadanie skardze biegu i jej merytoryczne rozpoznanie, co skutkuje jej odrzuceniem. Bezsporne jest, że sprawa dotycząca udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519, ze zm.), jest sprawą z zakresu administracji publicznej, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa taka podlega zatem kognicji sądów administracyjnych, zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Skoro tak, to – co do zasady – sąd administracyjny może badać bezczynność organu administracji w tym zakresie. Należy jednak zwrócić uwagę, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. wszedł w życie przepis art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, dodany do powołanej ustawy na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830). Stosownie do powołanego przepisu art. 100c ust. 1 ustawy specjalnej, w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej . w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (art. 100c ust. 2 ustawy). Według zaś art. 100c ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zgodnie natomiast z art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei w dniu 1 stycznia 2023 r. wszedł w życie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, dodany przez art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Przepis ten został zmieniony przez art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1088). Z treści art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w aktualnym brzmieniu wynika, że w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (art. 100d ust. 2 ustawy). W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (ust. 3). Zgodnie z art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność organu w sprawie dotyczącej udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, a zatem sprawy, o której mowa w art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Ze względu na szczególną sytuację wewnętrzną i zewnętrzną kraju związaną z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, przepis art. 100d ustawy przedłużył zawarte wcześnie w art. 100c ustawy specjalnej istotne modyfikacje i ograniczenia w zakresie terminu załatwienia wymienionych w nim spraw (w tym spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy) oraz możliwości korzystania ze środków zaskarżenia (w tym wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności lub przewlekłości), w stosunku do reguł wynikających z ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi zatem lex specialis w stosunku do przepisów art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. Przepis szczególny ma zaś pierwszeństwo w stosowaniu przed regułami ogólnymi zgodnie z zasadą "lex specialis derogat legi generali". Ubocznie wyjaśnić należy, że powołany przepis szczególny art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie był dotychczas objęty kontrolą konstytucyjności, co oznacza, że domniemanie prawne jego konstytucyjności nie zostało obalone, a tym samym nie było podstawy do odmowy stosowania tego przepisu. Regułą ogólną jest zasada, że domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji związanie sędziego ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Dodatkowo stwierdzić należy, że nie są uzasadnione argumenty pełnomocnika skarżącego, jakoby art. 100d ustawy specjalnej nie mógł być stosowany względem obywatela I. i odnosił się tylko do obywateli Ukrainy oraz ich osób bliskich. Otóż, nie ulega wątpliwości, że źródłem uchwalenia wskazanej ustawy była sytuacja jaka zaistniała w związku z działaniami wojennymi na Ukrainie, jednakże wymaga zaakcentowania, że przepisy art. 100c i 100d tej ustawy swoim zakresem regulacji obejmują wszystkich "cudzoziemców", bez przewidzianych w ustawie wyraźnych podmiotowych wyłączeń w sprawach w tych uregulowaniach wymienionych, a datą miarodajną dla oceny czasowej niedopuszczalności wniesienia skargi w tych sprawach (niedopuszczalności drogi sądowej) – jest data jej wniesienia do sądu administracyjnego. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest czasowo niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103, ze zm.), o czym orzekł w postanowieniu.