III SAB/Lu 38/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi W.M. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości I. zobowiązuje Burmistrza Miasta do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku W. M. z dnia [...] października 2011 r. o rozgraniczenie nieruchomości – w terminie 30 dni od uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia oraz zwrotu akt administracyjnych organowi; II. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego W.M. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przed Burmistrzem Miasta toczy się postępowanie wywołane wnioskiem W.M. z dnia [...] października 2011 r. o rozgraniczenie nieruchomości, położonych w miejscowości [...], oznaczonych jako działki nr [...]. Na skutek złożonego przez W.M., w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej jako "k.p.a.") zażalenia z dnia [...] września 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. uznało zażalenie za zasadne i wyznaczyło Burmistrzowi Miasta dodatkowy, 60-dniowy termin na załatwienie sprawy. W dniu [...] czerwca 2013 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga W.M. na bezczynność organu w zakresie prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że czynności na gruncie zostały przez geodetę przeprowadzone w dniu [...] marcu 2013 r., jednak do chwili obecnej postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało zakończone. W ocenie skarżącego organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił szczegółowo tok prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego oraz czynności jakie były podejmowane w celu jego zakończenia. Podniósł, że do wykonania czynności geodezyjnych rozgraniczenia upoważniony został geodeta E. M., który wyznaczał kolejne terminy przedłożenia operatu z czynności technicznych informując, że trudne warunki na rozgraniczanych działkach uniemożliwiają mu przeprowadzenie rozgraniczenia. W tych okolicznościach, nie było możliwości oceny prac geodety i ustosunkowanie się do zarzutów W.M. oraz jego wniosku o upoważnienie innego geodety do przeprowadzenia czynności geodezyjnych. W.M. w dniu [...] marca 2013 r., po zapoznaniu się z przebiegiem granicy, podpisał protokół graniczny nie wnosząc uwag. Geodeta ustalił, że ze względu na zalegający w lesie obfity śnieg, punkty graniczne zostaną wymienione na trwale stabilizowane w terminie do [...] kwietnia 2013 r., co jednocześnie stanie się datą zakończenia prac. Burmistrz wyjaśnił, że pomiędzy datą [...] kwietnia 2013 r., a [...] maja 2013 r., wielokrotnie telefonicznie zwracano się do geodety o przedłożenie operatu. W związku z powyższym oczekiwano na powyższe dokumenty, nie zawiadamiając o tym skarżącego. Operat został złożony przez geodetę w Urzędzie Miejskim w dniu [...] maja 2013 r. W ocenie Burmistrza Miasta , z przyczyn od niego niezależnych, nie mógł zakończyć postępowania rozgraniczeniowego w terminie określonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Geodeta nie przedłożył bowiem organowi operatu geodezyjnego, niezbędnego do wydania decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, pomimo wielokrotnych wezwań nie tylko Burmistrza, ale również Wojewódzkiej Inspekcji Geodezyjnej i Kartograficznej. Uzyskując zapewnienie geodety o niezwłocznym zakończeniu prac geodezyjnych organ uznał, że zmiana geodety wykonującego czynności rozgraniczeniowe nadmiernie wydłuży postępowanie. Podkreślono, że skarżący na bieżąco był informowany o każdych działaniach organu. Przerwy w wykonywaniu prac geodezyjnych, w dużej mierze spowodowane były trudnymi warunkami atmosferycznymi. Opóźnienie spowodowane było także z winy strony, bowiem skarżący był wzywany przez geodetę do stawienia się na gruncie - w dniu 4 sierpnia 2012 r., w dniu 22 grudnia 2012 r. oraz w dniu 14 lutego 2013 r., a uczynił to dopiero w dniu 21 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sprawa dotyczy bezczynności organu w postępowaniu rozgraniczeniowym. Przedmiotem sądowej kontroli w takiej sprawie nie jest określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w terminie określonym przez prawo. Postępowanie rozgraniczeniowe jest postępowaniem administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. z odrębnościami wynikającymi z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.; zwana dalej "ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne"). W postępowaniu tym obowiązują terminy załatwiania spraw wynikające z art. 35 k.p.a., bowiem w/w ustawa nie zawiera odmiennych regulacji w tym zakresie. Przepis art. 35 § 1 i 2 k.p.a. nakłada na organy obowiązek działania bez zbędnej zwłoki tam, gdzie jest to możliwe, dla spraw wymagających postępowania wyjaśniającego przewiduje w § 3 termin miesięczny, a dla spraw szczególnie skomplikowanych - nie dłuższy niż dwumiesięczny od dnia wszczęcia postępowania. Bezczynność organu administracji występuje, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął on żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie rozstrzygnięcia lub dokonaniem czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności czy bezczynność była zawiniona przez organ, ewentualnie czy jest następstwem przekonania organu o braku obowiązku podejmowania określonych aktów lub czynności. Z zasady ogólnej szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wypływa obowiązek prowadzenia postępowania (załatwiania wniosków) w taki sposób, by nie można było zarzucić organowi zbędnej zwłoki czy opieszałości. Zarzut przekroczenia ustawowych terminów został w skardze podniesiony skutecznie, bowiem od postanowienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] stycznia 2012 r. do chwili obecnej, czyli przez okres ponad dwudziestu miesięcy, Burmistrz Miasta nie zakończył prowadzonego postępowania mimo tego, że znacznie przekroczony został termin załatwienia sprawy, określony art. 35 k.p.a. Wszczęcie postępowania nakłada na właściwy organ administracji publicznej obowiązek odpowiedniego "załatwienia sprawy" (art. 104 § 1 k.p.a.). Najczęstszą formą załatwienia indywidualnej sprawy jest wydawanie aktów administracyjnych (decyzji, postanowień itp.). O tym, w jaki sposób od strony formalnej ma być załatwiona indywidualna sprawa decydują właściwe przepisy. Poszukując rozwiązań normatywnych dotyczących załatwienia sprawy wszczętej na skutek złożenia wniosku o rozgraniczenie nieruchomości, wskazać trzeba na przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 33 ust. 1 wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wydanie decyzji poprzedza: dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia, a także włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 33 ust. 2). Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi (art. 33 ust. 2). Nie budzi wątpliwości, że postępowanie rozgraniczeniowe jest czasochłonne, bowiem wymaga przeprowadzenia szeregu czynności, w tym zebrania stosownej dokumentacji, przeprowadzenia na gruncie przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic, podjęcia próby zawarcia ugody. Obowiązkiem organu jest jednak przeprowadzenie tego postępowania w terminie wynikającym z art. 35 § 1 k.p.a. - bez zbędnej zwłoki. Tym samym winien on tak rozplanować jego przebieg, aby w rozsądnym terminie zakończyć to postępowanie. Dotyczy to również terminu prac wykonywanych przez geodetę, zgodnie bowiem z art. 31 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W ocenie sądu, wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organ, to właśnie on odpowiada za terminowość i sprawne przeprowadzenie czynności przez geodetę. Geodeta w tym postępowaniu działa bowiem z jego upoważnienia, a zatem okoliczność podnoszona przez Burmistrza Miasta , że postępowanie nie mogło zostać zakończone, z uwagi na nieprzedłużenie przez geodetę operatu technicznego, nie zwalnia organu z odpowiedzialności za zaniedbania geodety. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, upoważniony przez Burmistrza geodeta E. M., wielokrotnie zmieniał datę zakończenia czynności rozgraniczeniowych (m.in. pismo z dnia 9 lipca 2012 r. ustalające datę na dzień 4 sierpnia 2012 r., k-32; pismo z dnia 19 listopada 2012 r. wskazujące termin do końca roku 2012 r., k. 53; pismo z dnia 2 stycznia 2013 r. wyznaczające dzień 30 stycznia 2013 r., k-68; , pismo z dnia 2 kwietnia 2013 r. określające datę na dzień 30 kwietnia 2013 r., k-79). Zauważyć również należy, że w aktach sprawy nie ma wzmianki o tym, jaki termin został zakreślony geodecie na wykonanie prac. Dodatkowo należy odnotować, że postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie W.M. na niezałatwienie w terminie rozgraniczenia nieruchomości za uzasadnione i wyznaczyło organowi 60-cio dniowy termin do załatwienia sprawy, licząc od dnia otrzymania tego postanowienia, który to termin upłynął bezskutecznie w dniu [...] stycznia 2013 r. W ocenie Burmistrza, był on zmuszony czekać na przedłożenie operatu. Tymczasem upoważniony przez niego geodeta zlecone mu czynności podejmował bardzo opieszale. Świadczy o tym wprost fakt, że pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. Wojewódzka Inspekcja Geodezyjna i Kartograficzna zobowiązała geodetę do przekazania opracowanej dokumentacji technicznej do zasobu geodezyjnego w nieprzekraczalnym terminie 30 dni od otrzymania pisma. Geodeta, dopiero pismem z dnia [...] lutego 2013 r. poinformował organ o zakończeniu prac geodezyjnych (k-70), a termin sporządzenia protokołu granicznego wyznaczył na dzień [...] marca 2013 r., zaś operat złożył do Urzędu Miejskiego dopiero w dniu [...] maja 2013 r. Podkreślić należy, że w sprawach dotyczących rozgraniczenia, na organie spoczywa obowiązek wskazania i upoważnienia geodety, a przepisy regulujące postępowanie rozgraniczeniowe nie nakładają na organ obowiązku dopuszczenia stron do udziału w procedurze wyboru geodety dokonującego czynności ustalenia przebiegu granic. Dlatego też strony nie mogą żądać od organu upoważnienia zaproponowanego przez strony geodety, a tym samym cofnięcia udzielonego już upoważnienia. Nie sposób nie zauważyć, że organ nie podejmował z własnej inicjatywy jakichkolwiek czynności zmierzających do wyegzekwowania od geodety wykonania zleconej pracy, ewentualnie nie doprowadził do cofnięcia upoważnienia i zlecenia wykonania prac geodezyjnych innemu uprawnionemu geodecie. Z pewnością, trwającej bezczynności Burmistrza nie można zakwalifikować, jako przyczyny od niego niezależnej, gdyż to jedynie od zleceniodawcy zależało, z kim i na jakich warunkach zostanie zawarta umowa na wykonanie prac geodezyjnych. W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności organu, polegającej na niedochowaniu należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Wniosek o rozgraniczenie nieruchomości, do dnia rozpoznania skargi przez sąd, nie został rozstrzygnięty. Uprawnione jest więc twierdzenie, że organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w terminach zakreślonych art. 35 k.p.a., a zatem pozostaje w bezczynności. Niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 k.p.a. i 36 k.p.a. Na marginesie podnieść trzeba, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (art. 154 § 1p.p.s.a.). Z powołanego przepisu wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie zaś, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu, z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności, nie załatwiając sprawy z wniosku skarżącego w terminie określonym przepisami prawa. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a . - sąd uwzględnił skargę i zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.