III SAB/Lu 38/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom po rozpoznaniu w dniu 4 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi N. R. P. na bezczynność Wojewody Lubelskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę postanawia: odrzucić skargę. W dniu 7 października 2022 r. do Wojewody Lubelskiego wpłynął wniosek obywatela Indii N. R. P. (dalej jako "skarżący") o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W piśmie z dnia 6 lipca 2023 r. skarżący na podstawie w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." złożył do Wojewody Lubelskiego ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W odpowiedzi, pismem z dnia 10 lipca 2023 r., Wojewoda Lubelski (dalej jako "organ") poinformował pełnomocnika strony, że zgodnie z art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 z późn. zm. ) – dalej jako "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy" lub "ustawa specjalna", w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie sprawy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wojewoda wskazał również, że we wskazanym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o ich obowiązku powiadomienia strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Wyłączeniu podlega możliwość wydania postanowienia uwzględniającego ponaglenie oraz dopuszczalność ponaglenia co do zasady. Pismem z dnia 26 lipca 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wojewody Lubelskiego w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez: - rażące niedopełnienie obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, z naruszeniem terminów ogólnych przewidzianych przez art. 35 k.p.a, a w szczególności niedokonanie w sprawie, w sposób niezwłoczny, żadnej czynności urzędowej, pomimo upływu wielu miesięcy od daty złożenia wniosku; - brak niezwłocznego podjęcia wszelkich możliwych działań, które przy zastosowaniu najprostszych środków, w ramach zasady szybkości postępowania ("wnikliwie i szybko"), doprowadziłyby do oceny formalnej wniosku i wezwania strony do osobistego stawiennictwa w urzędzie w celu odebrania odcisków linii papilarnych oraz do przeprowadzenia podstawowej weryfikacji akt sprawy w celu koncentracji materiału dowodowego i jego późniejszej merytorycznej oceny; 2. art. 36 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez: - niepoinformowanie strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminach podstawowych wynikających z art. 35 k.p.a., liczonych od dnia skutecznego doręczenia żądania do organu oraz niewskazanie stronie przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia indywidulanej sprawy administracyjnej; - brak wskazania (wyznaczenia) nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej; - brak pouczenia strony o możliwości wniesienia ponaglenia na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie sprawy administracyjnej; 3. art. 61 § 3 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a., poprzez uznanie i przyjęcie jako prawidłowej praktyki organu, następczej daty konwalidacji (uzupełnienia) wniosku za datę wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie pierwotnej daty skutecznego doręczenia żądania strony do organu, co stanowi ewidentny przykład błędnej wykładni przepisów, sprzecznej z powszechną i utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych; 4. art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o cudzoziemcach". w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., poprzez brak koncentracji działań organu polegających na niezwłocznym dokonaniu oceny formalnej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i wezwania strony do uzupełnienia oczywistych braków formalnych m.in. w postaci bezpośredniego stawiennictwa w urzędzie w celu złożenia odcisków palców i okazania oryginału paszportu; 5. art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 7 oraz art. 77 k.p.a., poprzez brak koncentracji działań organu polegających na weryfikacji akt sprawy oraz dokonania oceny, czy dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy znajdują się już w materiale dowodowym, jeżeli nie, to poprzez brak niezwłocznego wezwania strony do ich przedłożenia; 6. art. 12 § 1 k.p.a., poprzez pozostawanie w bezczynności w sytuacji, gdy organ administracji publicznej powinien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zwłaszcza na wstępnym etapie postępowania administracyjnego, w ramach którego, przy niskim nakładzie pracy, organ zobowiązany był do dokonania oceny formalnej wniosku pod kątem jego braków i do niezwłocznego wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku; 7. art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co spowodowało, że strona przez wiele miesięcy od daty wszczęcia postępowania nie wiedziała na jakim etapie znajduje się jej sprawa i jakie czynności zostały już przedsięwzięte; 8. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak efektywnego podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesu społecznego i słusznego interesu strony; 9. art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście organu wobec strony i doprowadziło do naruszenia fundamentalnej zasady praworządności w demokratycznym państwie prawa, powodującej wyłącznie utratą zaufania strony do organu administracji publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym. Skarżący wniósł o orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 60 dni od daty prawomocności wyroku, stwierdzenia, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 250,00 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wniósł również o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 zł. W uzasadnieniu skargi strona wskazała m.in., że zakres przedmiotowy i podmiotowy wynikający z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, nie ma zastosowania do postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku skarżącego. Tym samym nieuprawnione jest stosowanie czy powoływanie się przez organ na treść przepisów art. 100c i art. 100d ustawy specjalnej, jako podstawy prawnej zaistniałej bezczynność w prawidłowym i terminowym prowadzeniu postępowania administracyjnego. W analizowanym przypadku strona nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem, tj. nie jest obywatelem Ukrainy, który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, czy też obywatelem Ukrainy posiadającym Kartę Polaka, który wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ani nieposiadającym obywatelstwa ukraińskiego małżonkiem obywatela Ukrainy, który przybył na terytorium RP w takich okolicznościach. Organ nie ma zatem żadnych podstaw do rozciągania stosowania przepisów tzw. "specustawy wojennej" na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na art. 100d ustawy specjalnej, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody Lubelskiego w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 ustawy, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Jak wynika ze wskazanych wyżej przepisów, skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów lub czynności albo interpretacji przepisów prawa podatkowego. Na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o cudzoziemcach", sprawa dotycząca udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy jest sprawą z zakresu administracji publicznej, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa ta podlega zatem kognicji sądów administracyjnych, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny może zatem – co do zasady – badać bezczynność organu administracji w tym zakresie. Jednakże w dniu 15 kwietnia 2022 r. wszedł w życie przepis art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, dodany do powołanej ustawy na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830). Stosownie do powołanego przepisu art. 100c ust. 1 ustawy specjalnej, w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (art. 100c ust. 2 ustawy). Według zaś art. 100c ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zgodnie natomiast z art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W dniu 1 stycznia 2023 r. wszedł w życie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, dodany ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185 z późn. zm.) i następnie zmieniony ustawą z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1088). Przepis art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w aktualnym brzmieniu przewiduje, że w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (ust. 2). W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (ust. 3). Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4). Przepisy art. 100c i 100d ustawy specjalnej wprowadziły, ze względu na szczególną sytuację wewnętrzną i zewnętrzną kraju związaną z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, istotne modyfikacje i ograniczenia w zakresie terminu załatwienia wymienionych w nim spraw (w tym spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy) oraz możliwości korzystania ze środków zaskarżenia (w tym wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności organu lub przewlekłości postępowania), w stosunku do reguł wynikających z ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane przepisy stanowią zatem lex specialis w stosunku do przepisów art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. Przepis szczególny ma zaś pierwszeństwo w stosowaniu przed regułami ogólnymi, zgodnie z zasadą "lex specialis derogat legi generali". W związku z tym, że w przepisach art. 100c nie został wskazany początek okresu, od którego termin nie rozpoczyna swojego biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, należy przyjąć, że jego datą początkową jest data wejścia w życie art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, tj. 15 kwietnia 2022 r. Datą końcową tego okresu jest 31 grudnia 2022 r. Analogicznie, datą początkową okresu wskazanego w art. 100d ustawy jest 1 stycznia 2023 r. – data wejścia w życie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zaś datą końcową – 4 marca 2024 r. Z powyższego wynika, że przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1 i 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. i od 1 stycznia 2023 r. do dnia 4 marca 2024 r. dopuściły się bezczynności oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji tylko w takim przypadku organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3 i art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 i art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy potwierdza ust. 4 tych artykułów, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2023 r., II OSK 510/23). W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP w dniu 7 października 2022 r. (data nadania wniosku w placówce pocztowej – 4 października 2022 r.), a więc w czasie obowiązywania przepisu art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Ponaglenie zostało natomiast złożone w dniu 26 lipca 2023 r., tj. w czasie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. W tej sytuacji należało uznać, że skarga na zaniechania Wojewody Lubelskiego, jako powstałe po 15 kwietnia 2022 r., tj. w czasie obowiązywania art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, jest niedopuszczalna. Odnosząc się do zarzutów skarżącego wyjaśnić jednocześnie należy, że przepisy art. 100c i art. 100d mają zastosowanie nie tylko do spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale obejmują także sprawy z udziałem wszystkich cudzoziemców (vide komentarz do art. 100c: M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, Witold Antoni Klaus (red.), Rafał Cieślak, Marcin Górski, Ewa Kacprzak-Szymańska, Agnieszka Kwaśniewska-Sadkowska, Warszawa 2022). Omawiana ustawa posługuje się określeniem "obywatel Ukrainy" oraz "cudzoziemiec". Przy czym w regulacjach dotyczących wyłącznie obywateli Ukrainy ustawodawca posługuje się konsekwentnie określeniem "obywatele Ukrainy". W ustawie tej nie wprowadzono odrębnej definicji cudzoziemca. W związku z powyższym określenie to należy rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z definicją zawartą w powołanym przepisie, cudzoziemiec to każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. W konsekwencji, skoro w ust. 1 art. 100c i art. 100d odnoszą się do kategorii spraw dotyczących cudzoziemców ("udzielenie cudzoziemcowi", "cofnięcie cudzoziemcowi") i nie odnoszą się wprost do "obywateli Ukrainy", to należy go rozumieć w ten sposób, że odnosi się do każdego, kto nie jest obywatelem polskim. Analogiczne stanowisko w omawianym zakresie prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga wniesiona w rozpoznawaj sprawie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.