III SAB/Lu 6/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant referent stażysta Marcin Małek, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2004 r. sprawy ze skargi E. S.A. w L. na uchwałę Rady Powiatu. z dnia z dnia [...] marca 2004r. w przedmiocie odmowy podjęcia uchwały o przekształceniu lub likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w O. oddala skargę Spółka "[...]" S.A. z siedziba w Lubinie, w dniu [...] kwietnia 2004 r., działając na podstawie art. 87 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. - Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1592 z późn. zm.) wniosła skargę, podnosząc zarzut, iż Powiat nie wykonuje czynności nakazanych prawem, a w szczególności nie wydał rozporządzenia ani też nie podjął uchwały w przedmiocie zmiany formy gospodarki finansowej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej , do czego zobowiązany jest na podstawie art. 60 ust 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 1991 r., Nr 91, poz. 408 ze zmianami). Skarżąca wniosła o nakazanie stronie przeciwnej wykonania niezbędnych czynności celem usunięcia stanu niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skarżąca podała, że jest wierzycielem Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej na kwotę około 250.000 zł. Z informacji otrzymanych od Komornika Sądowego wynika, iż, ogólna kwota zgłoszonych do wyegzekwowania należności w stosunku do tego SPZOZ, znacznie przekracza jego wpływy z kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia. Zakład Opieki Zdrowotnej nie płaci również bieżących należności, zarówno kontrahentów, pracowników jak i zobowiązań publicznoprawnych zatem posiada ujemny wynik finansowy, którego nie jest w stanie pokryć we własnym zakresie, przy czym sytuacja taka trwa już od kilku lat. Skarżąca, a także inni wierzyciele są pozbawieni możliwości zaspokojenia swoich należności. Skarżąca wskazuje, że ma interes prawny w domaganiu się usunięcia naruszenia stanu prawnego przez Powiat jako organu założycielskiego szpitala, polegającego na niewykonaniu czynności nakazanych prawem, tj. nie wydaniu rozporządzenia ani niepodjęciu uchwały w przedmiocie zmiany formy gospodarki finansowej szpitala. W przypadku braku możliwości pokrycia ujemnego wyniku finansowego przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej we własnym zakresie, organ założycielski tego zakładu, jest obowiązany, z mocy prawa, wydać rozporządzenie lub podjąć uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej lub o jego likwidacji. Powiat nie podjął wskazanych wyżej czynności, dlatego też Strona skarżąca wezwała go do usunięcia istniejącego stanu naruszenia prawa pismem z dnia [...] stycznia 2004 r. W piśmie z dnia [...] marca 2004 r. Powiat wskazał jedynie, iż nie widzi możliwości, ani konieczności przeciwdziałaniu zaistniałej sytuacji, poprzez podjecie środków przewidzianych wyżej cytowaną ustawą. W niniejszej sprawie strona skarżąca wezwała Powiat do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia [...] stycznia 2004 r. W trakcie dwumiesięcznego terminu, który zaczął biec od dostarczenia wyżej wskazanego pisma, skarżąca została poinformowana o stanowisku strony przeciwnej pismem z dnia [...] marca 2004 r., doręczonym w dniu [...] marca 2004 r. W odpowiedzi na skargę Powiat , reprezentowany przez Radę Powiatu, jako organ, którego czynności dotyczy skarga, wskazał, że w dniu [...] marca 2004 roku Rada Powiatu zajęła jednogłośnie stanowisko w sprawie wezwania otrzymanego od firmy "[...]" S.A w L., w którym stwierdziła, że nie widzi konieczności podjęcia uchwały w sprawie zmiany zarządzania lub likwidacji SP ZOZ . O przedmiotowej decyzji Rady Powiatu została poinformowana firma -[...]- S.A. . Podniesione przez stronę skarżącą zarzuty są bezzasadne. Powiat stanął na stanowisku braku możliwości i konieczności podejmowania działań w postaci uchwały o zmianie zarządzania czy likwidacji SP ZOZ . Stanowisko to i towarzyszącą mu argumentację, przedstawione w dniu [...] marca 2004 roku przez Radę Powiatu, w pełni podtrzymuje i w dalszym ciągu opowiada się za nie wprowadzaniem tak radykalnych rozwiązań jak zmiana zarządzania lub likwidacja SP ZOZ . Odnośnie sytuacji SP ZOZ , bieżąco podejmowane są działania zmierzające do wyprowadzenia Zakładu z trudnej sytuacji finansowej, w której się znalazł. Jednakże drogą do poprawy sytuacji finansowej SP ZOZ nie jest zmiana zarządzania zakładem czy wręcz jego likwidacja. Powiat stara się wprowadzić zmiany korzystnie wpływające na ciężką sytuację finansową SP ZOZ. Stale podejmowane są działania w kierunku wyeliminowania tych elementów, które są odpowiedzialne za doprowadzenie do złej sytuacji placówkę . Przyczyny te w dużej mierze uwarunkowane są czynnikami zewnętrznymi (niesprawiedliwym podziałem środków finansowych przez Narodowy Fundusz Zdrowia), niezależnymi od władz samorządowych, na które nie ma bezpośredniego wpływu Powiat . Zarzucana Powiatowi bezczynność nie ma więc miejsca, zaś podjęcie działań (takich jak likwidacja szpitala), do których wzywa spółka "[...]" S.A. jest krokiem ostatecznym, możliwym dopiero po wyczerpaniu wszystkich innych dostępnych środków, co wynika z treści art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U.1991Nr 91 poz. 408 z późn. zm.). W obecnej sytuacji nie jest możliwe przejęcie zadań SP ZOZ przez inny zakład w sposób zapewniający nieprzerwane sprawowanie opieki zdrowotnej nad ludnością, dlatego też likwidacja zakładu pociągnęłaby za sobą ujemne skutki dla samych mieszkańców powiatu w znaczny sposób ograniczając ich prawa do ochrony zdrowia zagwarantowane w art. 68 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408) - samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie ujemny wynik finansowy, zaś wynik ten nie może być podstawą do zaprzestania działalności, jeżeli dalsze istnienie tego zakładu uzasadnione jest celami i zadaniami, do których realizacji został utworzony, a których nie może przejąć inny zakład w sposób zapewniający nieprzerwane sprawowanie opieki zdrowotnej nad ludnością. Podkreślić należy, że przesłanki tej (konieczności utrzymania konkretnego zakładu) nie można domniemywać, lecz musi ona być wykazana przez organ decyzyjny. Jeżeli ujemny wynik finansowy nie może być pokryty przez zakład samodzielnie, organ, który go utworzył, wydaje rozporządzenie lub podejmuje uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji. Jeżeli zaś organ założycielski stwierdza istnienie przesłanki nakazującej dalsze funkcjonowanie zadłużonego zakładu, pokrywa ujemny wynik finansowy zakładu ze środków publicznych i może określić formę dalszego finansowania zakładu (w formie jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego). Jeżeli jednak dojdzie do likwidacji zakładu, wówczas zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub odpowiednio innych podmiotów. Mimo że wyposażony w osobowość prawną zakład opieki zdrowotnej (ZOZ) nie jest przedsiębiorcą, to uczestniczy w obrocie gospodarczym, zaciągając zobowiązania. Pozbawiony jest przy tym zdolności upadłościowej na mocy art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. nr 217 poz. 2125). Tym samym nawet przy całkowitej niewypłacalności nie jest możliwe ogłoszenie jego upadłości i spieniężenie pozostałych środków majątkowych ZOZ. Jednocześnie, ze względu na specyfikę działalności ZOZ, ustawa przewiduje, że podmiot taki może funkcjonować nawet w skrajnie niekorzystnej sytuacji finansowej, ale wówczas organ założycielski, który podejmuje taką decyzję, zobowiązany jest do pokrywania tychże należności. Jest to wynik wyważenia interesów zarówno osób korzystających z usług ZOZ, jak i wierzycieli dostarczających ZOZ świadczenia, w tym pracowników ZOZ. Ustawa zatem przewiduje mechanizm pozwalający na wyrównanie niedoboru bądź przejęcie należności przez Skarb Państwa lub samorządy terytorialne, nakazując podjęcie stosownej decyzji w sytuacji niedoboru. Uruchomienie tego mechanizmu, skutkującego możliwością zaspokojenia wierzycieli, należy wyłącznie do organu założycielskiego, w tym przypadku Powiatu . Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zmianami) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten zgodnie z art. 88 ww. ustawy stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W świetle tych przepisów zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej ma ustalenie czy skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 87 ust. 1 ww. ustawy do zaskarżenia uchwały rady powiatu odmawiającej podjęcia stosownej uchwały , w oparciu o art. 69 ust. 2,3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1997r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 92, poz. 408 ze zmianami). Skarżący podnosi, że jest wierzycielem Samodzielnego Publicznego ZOZ. Nie ma więc interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 87 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Powiatu z dnia [...] marca 2004 r. Nie przedstawił bowiem żadnego konkretnego przepisu materialnoprawnego, z którego wynikałby jego interes prawny lub uprawnienie. Jego działanie obejmuje wyłącznie chęć zaspokojenia wierzytelności wobec Samodzielnego Publicznego ZOZ , a więc dotyczy interesu faktycznego a nie prawnego. Z tych względów oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji. kg.