III SAB/Lu 6/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdów postanawia: odrzucić skargę. . Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. M. P., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...], wystąpił do Prezydenta Miasta o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie dziesięciu pojazdów. Z treści wniosku wynikało, że przedmiotowe pojazdy zostały usunięte z drogi w trybie art. 50a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.; dalej jako: P.r.d.) i przeszły na własność gminy, w związku z upływem 6-miesięcznego terminu, od dnia usunięcia. We wniosku przedsiębiorca żądał wydania decyzji administracyjnej, rozstrzygającej o jego żądaniach. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwrócił wniosek przedsiębiorcy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu [...] czerwca 2004 r. została zawarta umowa cywilnoprawna pomiędzy Gminą a firmą [...], której przedmiotem było świadczenie usług usuwania z dróg miasta Lublin i przechowywania na parkingach strzeżonych pojazdów określonych w art. 130a i 50a P.r.d. W ocenie organu art. 50a P.r.d. nie zawiera postanowień w zakresie trybu rozliczeń pomiędzy gminą a podmiotem przechowującym pojazd na parkingu, w szczególności nie przewiduje w tym zakresie wydawania decyzji administracyjnej. Na powyższe postanowienie M. P. wniósł zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie. Kolegium uznało, że wydanie postanowienia o zwrocie podania było przedwczesne. W ocenie Kolegium wymaga wyjaśnienia, w jakim trybie zostały usunięte z drogi przedmiotowe pojazdy – art. 50a czy art. 130a P.r.d. Ponadto zdaniem organu, w sprawie nie ustalono, czy Rada Miasta podjęła uchwałę o potwierdzeniu przejścia własności przedmiotowych pojazdów z mocy ustawy na rzecz gminy. W marcu i kwietniu 2012 r. strony prowadziły w sprawie korespondencje w związku z propozycją ze strony Miasta zawarcia ugody w sprawie rozliczenia wynagrodzenia za usunięcie i przechowywania pojazdów. Ostatecznie przedsiębiorca odrzucił warunki proponowane przez Miasto, z uwagi na to, że w jego ocenie proponowane kwoty nie rekompensują nawet koniecznych wydatków, nie mówiąc nawet o ewentualnych zyskach, należących przecież do istoty działalności gospodarczej. Pismem datowanym na [...] kwietnia 2012 r. M. P. wniósł skargę (zatytułowana jako: zażalenie) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący zażądał wyznaczenia Prezydentowi Miasta wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy związanej z przyznaniem wynagrodzenia za dozór nad pojazdami, które przeszły na własność gminy. W ocenie skarżącego organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie załatwił jego sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, argumentując, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego oraz że wniesienie skargi jest niedopuszczalne z powodu niewyczerpania trybu odwoławczego. W ocenie organu, ze względu na zawarcie pomiędzy stronami sporu w 2004 r. umowy cywilnoprawnej dotyczącej przechowywania pojazdów ewentualnych roszczeń z tego tytułu należy dochodzić przed sądem powszechnym. Ponadto, gdyby nawet założyć, że sprawa przyznania wynagrodzenia dla skarżącego powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej, skarga podlega odrzuceniu, gdyż skarżący nie poprzedził wniesienia skargi do sądu zażaleniem do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Z treści skargi do sądu administracyjnego oraz akt administracyjnych wynika, że M. P. skarży bezczynność Prezydenta Miasta, która w jego ocenie polega na tym, że organ nie rozpatrzył żądania przyznania wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie dziesięciu pojazdów, które zostały usunięte z drogi i przeszły na własność gminy na podstawie art. 50a P.r.d. Z argumentów skarżącego wynika, że w sprawie jego żądań powinna zostać wydana decyzja administracyjna. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej jako: p.p.s.a.) – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty w nim wymienione. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a. Oznacza to, że do sądu administracyjnego można skarżyć bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania), w sytuacji, gdy powinien on wydać akt lub podjąć czynność wymienioną w punktach 1-4a art. 3 § 2, tzn. gdy miał wydać decyzję administracyjną, postanowienie (na które służy zażalenie, kończące postępowanie w sprawie, albo rozstrzygające sprawę co do istoty), pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego w sprawie indywidualnej lub podjąć inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przytoczone przepisy, określające zakres właściwości sądu administracyjnego mają na celu oddzielenie spraw, które podlegają kognicji sądów administracyjnych, od tych, które są rozpoznawane przez sądy powszechne. Przepisy stanowiące podstawę rozstrzygania sporów prawnych nie zawsze są precyzyjne i nie zawsze dają jednoznaczną odpowiedź tej kwestii, tym niemniej sąd, do którego trafia skarga (pozew) w pierwszej kolejności musi ustalić, czy sprawa należy do zakresu jego właściwości. W przeciwnym razie mogłoby dochodzić do sytuacji wzajemnego wkraczania sądu administracyjnych i powszechnych w swoje kompetencje, a w konsekwencji do tego, że te same rodzajowo sprawy rozpatrywane byłyby zarówno przez sądy administracyjne, jak i powszechne, w zależności od tego, do którego z tych sądów zwróciłaby się strona sporu. Podstawowym kryterium rozdzielenia kompetencji pomiędzy sądy administracyjne i powszechne jest charakter stosunku prawnego, na tle którego powstał spór. Jeśli stosunek ten ma charakter cywilnoprawny, właściwe są sądy powszechne, jeśli administracyjny – sądy administracyjne. Podział ten nie zawsze jest klarowny, tym niemniej jest podstawowym wyznacznikiem rozdziału kompetencji sądów, zwłaszcza w sytuacji niejasnej treści uregulowań prawnych. Skoro sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, nie powinny rozstrzygać sporów w sprawach cywilnych, należących do właściwości sądów powszechnych (art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego). W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie spór pomiędzy M. P. a organem – Prezydentem Miasta ma charakter cywilnoprawny, powinien być rozstrzygnięty przez sąd powszechny, a zatem skarga do sądu administracyjnego musi zostać odrzucona, gdyż sąd ten nie jest właściwy do rozstrzygnięcia tego sporu. Należy zwrócić uwagę, że ustawa – Prawo o ruchu drogowym wprowadza dwie podstawy prawne usuwania pojazdów z drogi – art. 50a oraz art. 130a. Sam cel ustawodawcy był w obydwu przypadkach podobny – chodzi o usuwanie pojazdów, które z określonych przyczyn, podyktowanych interesem publicznym i bezpieczeństwem uczestników ruchu drogowego, nie powinny znajdować się na drodze. Treść obydwu przepisów jest jednak zupełnie różna. W pierwszej kolejności – różne są podmioty, na rzecz których następuje przepadek pojazdów usuniętych, nieodebranych przez właściciela – w przypadku art. 50a jest to gmina, w przypadku art. 130a (w aktualnym brzmieniu) – powiat (wcześniej – Skarb Państwa). Dalej należy zwrócić uwagę, że art. 130a wprowadza zasadę, iż to sąd orzeka o przepadku pojazdu, natomiast zgodnie z art. 50a ust. 2 zd. 2 pojazd przechodzi na własność gminy z mocy ustawy, przepis ten nie daje podstaw do wydania orzeczenia sądu w tym przedmiocie. W przypadku sporów na tle wynagrodzeń za dozór pojazdów, które zostały usunięte z drogi na podstawie art. 130a P.r.d. i przeszły na własność Skarbu Państwa (obecnie – powiatu), gdyż nie zostały odebrane przez właściciela, w orzecznictwie przyjęto, że podlegają one kognicji sądów administracyjnych (por. m.in. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 2007 r., III CZP 47/07; OSNC 2008/7-8, poz. 80). Podstawą do takiego wniosku była treść § 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449). Przytoczony przepis przewidywał zastosowanie określonych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczących przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości m.in. do ruchomości które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Obecnie rozporządzenie to utraciło moc (art. 15 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw), a jak dotychczas Rada Ministrów nie skorzystała z upoważnienia do wydania nowego rozporządzenia w tym przedmiocie (art. 174 ustawy egzekucyjnej). Nie ulega wątpliwości, że nawet przed utratą mocy obowiązującej cytowane rozporządzenie z 2002 r. nie mogło być stosowane do rozliczeń za dozór pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 50a P.r.d. W przypadku tego przepisu przepadek pojazdu następuje z mocy prawa, bez orzeczenia sądu, na rzecz gminy a nie Skarbu Państwa czy powiatu. Nie da się zatem zastosować § 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia z dnia 23 kwietnia 2002 r. do pojazdów, o których mowa w art. 50a P.r.d., ze względu na odmienne zakresy normowania. Trybu rozliczeń i rozstrzygania sporów na tym tle nie wskazują akty wykonawcze regulujące postępowanie w sprawie usuwania pojazdów na podstawie art. 50a i art. 130a P.r.d. (obowiązujące w okresie trwania stosunku prawnego pomiędzy skarżącym i organem oraz obecnie) – rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji: z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 113), z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 191, poz. 1377, ze zm.) oraz z 22 czerwca 2011 r. w sprawie usuwania pojazdów pozostawionych bez tablic rejestracyjnych lub których stan wskazuje na to, że nie są używane (Dz. U. Nr 143, poz. 845, ze zm.). Rozporządzenia z 2002 r. i 2007 r. wskazywały jedynie, że o przejęciu pojazdu na własność gminy orzeka rada gminy (§ 8 ust. 2). Nowe rozporządzenie z 2011 r. nie rozstrzyga nawet tej kwestii, zresztą orzekanie o przepadku własności przez radę gminy w tych przypadkach budziło zastrzeżenia co do zgodności z konstytucją (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2008 r.; I OSK 792/08). W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, że strony rozstrzyganego sporu – skarżącego M. P. oraz organ – Prezydenta Miasta, reprezentującego gminę miejską, łączy umowa cywilnoprawna, zawarta w dniu [...] czerwca 2004 r. Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 umowy przedmiotem zamówienia jest świadczenie usług usuwania z dróg i przechowywania na parkingach strzeżonych, pojazdów określonych w art. 130a i art. 50a ustawy [Prawo o ruchu drogowym] oraz art. 30 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (...). Co prawda § 1 ust. 3 stanowi, że szczegółowy tryb i warunki współdziałania jednostek usuwających pojazdy i prowadzących parkingi strzeżone z podmiotami uprawnionymi do podejmowania decyzji o usunięciu pojazdu określają przepisy zawarte we wspomnianym wyżej rozporządzeniu z 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów, jednak jak wskazano wyżej – akt ten nie określał ani zasad rozliczeń wynagrodzenia za dozór, ani trybu rozstrzygania sporów na tym tle. Z powyższego wynika, że strony sporu łączy ewidentnie stosunek zobowiązaniowy. Spory i roszczenia na tym tle stanowią przedmiot sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego. Właściwym do ich rozpoznania jest zatem sąd cywilny, a nie administracyjny. W badanej sprawie, wbrew argumentom skarżącego, nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej, ani postanowienia (jak na gruncie art. 130a – postanowienia naczelnika urzędu skarbowego). Z uwagi na cywilnoprawny charakter stosunku łączonego strony nie ma również podstaw do podjęcia innej czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W związku z powyższym, w razie merytorycznego rozpoznania skargi i jej hipotetycznego uwzględnienia sąd nie mógłby nawet zobowiązać organu do podjęcia żadnego aktu lub czynności, zgodnie z treścią art. 149 p.p.s.a. Sąd dostrzega przy tym problem wynikający z braku należytego uzasadnienia dla istnienia dwóch zupełnie różnych trybów przejścia własności "porzuconych" pojazdów na podstawie art. 50a i 130a P.r.d., a w konsekwencji – różnych trybów rozliczeń wynagrodzeń za dozór tych pojazdów. Sąd administracyjny nie ma jednak prawa wkraczać w kompetencje ustawodawcy i wyinterpretowywać w drodze analogii iuris (a nie nawet analogii legis) brakujących uregulowań prawnych, które uważa za słuszne. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi w badanej sprawie nie zamyka skarżącemu drogi dochodzenia jego roszczeń. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1991 k.p.c. sąd cywilny nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Odrzucenie skargi w niniejszej sprawie przez sąd administracyjny obliguje do rozpoznania sprawy sąd powszechny. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w postanowieniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a..