III SAB/Lu 6/21

Sygn. [...] III SAB/Lu 6/21 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal, Asesor WSA Agnieszka Kosowska, Protokolant: Referent Agnieszka Kuna po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Komendanta Policji w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oddala skargę. Pismem z dnia 19 listopada 2020 r. skarżący M. R. – reprezentowany przez ustanowionego pełnomocnika – wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w B. z żądaniem wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 6 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wysokości 467,99 zł w związku ze zwolnieniem go ze służby w Policji. W przypadku odmowy wypłaty ekwiwalentu zażądał wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy wypłaty wskazanej kwoty. Jednocześnie wniósł o wydanie zaświadczenia o wysokości wypłaconego świadczenia po zwolnieniu go ze służby, w zakresie równoważnika na niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. Komendant Powiatowy Policji w B. przekazał powyższy wniosek do Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. celem jego realizacji, o czym skarżący został poinformowany pismem Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia 27 listopada 2020 r. Tymczasem pismem z dnia 4 grudnia 2020 r. skarżący wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. ponaglenie podnosząc, że organem właściwym do rozpoznania jego wniosku w przedmiocie ekwiwalentu jest organ, który wydał rozkaz personalny o zwolnieniu go ze służby, czyli Komendant Powiatowy Policji w B. . Dlatego wniósł o usunięcie naruszenia prawa poprzez zobowiązanie organu niższej instancji do niezwłocznego załatwienia sprawy oraz wyjaśnienie powodów bezczynności organu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w L. stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji w B. nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 19 listopada 2020 r. W uzasadnieniu tego stanowiska organ przytoczył treść przepisów art. 35 § 5, art. 36 § 1 i 2 oraz art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej jako "k.p.a.") wskazując, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Komendant Wojewódzki Policji w L. zwrócił uwagę, że Komendant Powiatowy Policji w [...] – zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. – niezwłocznie przesłał mu wniosek skarżącego z dnia 19 listopada 2020 r., jako organowi właściwemu do jego realizacji, o czym poinformował skarżącego pismem z dnia 27 listopada 2020 r. Natomiast wnioskowane wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy zostało skarżącemu naliczone i wypłacone w łącznej kwocie 563,95 zł brutto (w dniu 30 listopada 2020 r. wypłacono kwotę 375,98 brutto, a w dniu 1 grudnia 2020 r. kwotę 187,97 brutto) przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. (jako dysponenta III stopnia środków budżetowych), a zatem w kwocie wyższej od żądanej przez skarżącego. Z kolei zaświadczenie o należnym wypłaconym świadczeniu, zastosowanym współczynniku oraz podstawie jego naliczenia, zostało przesłane do skarżącego wraz z pismem z dnia 3 grudnia 2020 r., a odebrane przez pełnomocnika skarżącego w dniu 8 grudnia 2020 r. Organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Ewidencję płacową policjantów prowadzi zaś Komendant Wojewódzki Policji w L., a nie Komendant Powiatowy Policji w B. , dlatego też uzasadnione było przekazanie wniosku skarżącego zgodnie z właściwością do KWP w L.. Wniosek skarżącego w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 6 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, wydania zaświadczenia oraz wszczęcia postępowania i wydania decyzji został więc zrealizowany w całości w formie czynności materialnotechnicznej (wypłaty należności) oraz wydania zaświadczenia. Brak zatem było podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, do którego niewątpliwie właściwy byłby Komendant Powiatowy Policji w B. . Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy na rzecz policjanta następuje w formie czynności materialno-technicznej organu, odmowa zaś – w formie decyzji administracyjnej. W takich okolicznościach pismem z dnia 11 marca 2021 r. skarżący M. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w B. w sprawie wniosku z dnia 19 listopada 2020 r. w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisu art. 35 § 3 i następne k.p.a. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że przekazanie jego wniosku Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w L. było błędne, bowiem organem właściwym do wydania decyzji w sprawie jest Komendant Powiatowy Policji w B. . Organ ten nie zakończył postępowania w sprawie wniosku skarżącego, z tego względu pozostaje zatem w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w B. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest w sposób oczywisty bezzasadna, dlatego podlegała oddaleniu. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga na bezczynność przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wyjaśnienia wymaga przede wszystkim, że z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stosownie do zasady ogólnej wskazanej w art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Należy przy tym zaakcentować, że celem skargi na bezczynność jest spowodowanie usunięcia stanu bezczynności, poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, a zatem czy organ podjął stosowne czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Nie mają natomiast znaczenia przyczyny, z powodu których nie podjęto właściwego aktu lub czynność nie została dokonana. Bez znaczenia pozostaje również to, czy bezczynność organu jest zawiniona lub nie, czy też wynika z przeświadczenia, że akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać podjęte. Ponadto oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, Sąd bierze pod uwagę stan z daty orzekania. Wydanie przez organ decyzji, bądź innego aktu, wyklucza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Jeżeli zatem przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego lub w jego toku, a przed datą orzekania, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, której domagała się strona, przestaje pozostawać w bezczynności. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczyła podniesionej przez skarżącego bezczynności jego byłego pracodawcy, Komendanta Powiatowego Policji w B. w zakresie rozpoznania jego wniosku z dnia 19 listopada 2020 r. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 6 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wysokości 467,99 zł, w związku ze zwolnieniem go ze służby w Policji. Jak wynika z treści skargi skarżący zarzucił organowi bezczynność z powodu niewypłacenia mu ekwiwalentu wskazując jednocześnie, że organem właściwym do dokonania tej czynności był wyłącznie Komendant Powiatowy Policji w B. , a nie Komendant Wojewódzki Policji w L.. Otóż, taka argumentacja nie jest w żaden sposób należycie usprawiedliwiona, gdyż analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Komendantowi Powiatowemu Policji w B. nie można w żaden sposób zarzucić bezczynności w sprawie zainicjowanej powyższym wnioskiem. Bezsporne jest to, że po ustaniu stosunku służbowego policjanta niewykorzystane uprawnienie do dni wolnych od pracy przekształca się w ekwiwalentne świadczenie pieniężne. Stosownie bowiem do art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm. – dalej jako "ustawa o Policji"), policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1. Ustawa o Policji nie precyzuje wprawdzie, w jakiej formie przyznawany jest ekwiwalent, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w formie czynności materialno-technicznej, przez wypłatę należności pieniężnej, zaś odmowa przyznania tego świadczenia następuje w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13). Te same zasady odnieść należy do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu, które podobnie jak pozostałe roszczenia związane z uposażeniem policjanta i inne świadczenia pieniężne związane ze służbą, są roszczeniem finansowym (pieniężnym) funkcjonariusza, dla których przewidziana została droga administracyjna. Bezsporne jest także, że wypłata wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby zaliczana jest do spraw osobowych policjantów. Zgodnie bowiem z § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2020 r. poz. 1113), sprawy osobowe stanowią sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów, w szczególności m.in. przyjęcie do służby w Policji i zwolnienie z tej służby oraz udzielanie urlopów (§ 3 ust. 1 pkt 1 i 12 tego rozporządzenia). Z akt sprawy wynika, że wniosek o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 6 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego wpłynął do Komendanta Powiatowego Policji w B. w dniu 25 listopada 2020 r. (k. 1 akt adm.). W dniu 27 listopada 2020 r. organ ten przesłał wniosek do Komendanta Wojewódzkiego Policji w L., o czym poinformowano skarżącego pismem z dnia 27 listopada 2020 r. (k. 2 i 3 akt adm.). Następnie w dniach 30 listopada 2020 r. i 1 grudnia 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w L. dokonał przelewu na rachunek bankowy skarżącego ustalonej przez siebie kwoty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 6 dniu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wysokości odpowiednio: 255,98 zł netto (375,98 zł brutto) i 127,97 zł netto (187,97 zł brutto) – k. 4-6 akt adm. Natomiast w wydanym zaświadczeniu z dnia 3 grudnia 2020 r. organ wskazał, że skarżącemu został wypłacony ekwiwalent za niewykorzystany urlop (84 dni) w wysokości 26.318,40 zł, według współczynnika 1/21 z podstawy ostatniego uposażenia w wysokości 6.579,60 zł. Zaświadczenie zostało doręczone skarżącemu, po uprzednim awizowaniu przesyłki, w dniu 8 grudnia 2020 r. Biorąc pod uwagę wskazany wyżej przebieg postępowania, w sprawie nie można było zasadnie wywieść, że Komendant Powiatowy Policji w B. pozostawał w którymkolwiek momencie w bezczynności co do załatwienia sprawy objętej zgłoszonym przez stronę żądaniem. Organ ten po otrzymaniu wniosku skarżącego o wypłatę wyrównania ekwiwalentu w dniu 25 listopada 2020 r. zareagował niezwłocznie, bowiem już 2 dni później (27 listopada 2020 r.) przekazał wniosek Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w L. w celu jego realizacji. Wypłata wyrównania ekwiwalentu nastąpiła natomiast w dniach 30 listopada 2020 r. oraz 1 grudnia 2020 r., a więc biorąc pod uwagę ostatni z przelewów – 6 dni po otrzymaniu wniosku przez Komendanta Powiatowego Policji w B. . W rozpoznawanej sprawie nie mogło być zatem mowy o naruszeniu terminów wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie został naruszony także termin wskazany w § 2 ust. 4 powołanego już wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, według którego, o sposobie załatwienia wniosku w sprawie osobowej należy powiadomić policjanta w terminie 30 dni od dnia jego złożenia. Co do zasady, zgodzić się należy ze skarżącym, że organem właściwym do rozpoznania jego wniosku był Komendant Powiatowy Policji w B. . Stosownie bowiem do art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni, Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Powyższy przepis jest jednakże wyłącznie przepisem kompetencyjnym wskazującym jakie organy są właściwe do załatwiania określonych kategorii spraw. Wobec braku innych uregulowań te same organy właściwe są również do rozstrzygania w przedmiocie uposażenia oraz innych świadczeń finansowych funkcjonariuszy Policji. Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1282), przełożonym właściwym w sprawach osobowych policjanta, do których jak już wyżej wskazano zaliczane są sprawy związane z rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami, w tym w szczególności ustalenie prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, jest m.in. komendant powiatowy Policji. Natomiast zgodnie z § 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r., bezpośrednim przełożonym jest osoba zajmująca stanowisko kierownicze bezpośrednio wyższe od stanowiska zajmowanego przez policjanta. Skoro zatem w niniejszej sprawie o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji orzekał Komendant Powiatowy Policji w [...], to także on, jako ostatni bezpośredni przełożony wnioskodawcy właściwy w sprawach osobowych, w tym mianowania i zwalniania ze służby, jest także właściwy do rozstrzygnięcia o prawie do wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W rozpoznawanej sprawie nie można jednak uznać, że doszło do naruszenia powyższych przepisów o właściwości. Z pewnością za takie naruszenie nie można uznać wypłaty wyrównania ekwiwalentu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w L.. Z akt sprawy wynika bowiem, że Komendant Powiatowy Policji w B. nie znalazł podstaw do wydania decyzji o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu, w związku z czym przekazał wniosek do realizacji Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w L., jako organowi prowadzącemu ewidencję płacową policjantów. Tym samym tego rodzaju przekazanie wniosku skarżącego stanowiło w istocie potwierdzenie przysługującego mu uprawnienia do wyrównania ekwiwalentu za 6 dniu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, w wysokości uwzględniającej współczynnik określony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) i przesłanie go do organu będącego dysponentem środków finansowych w celu jego wypłaty. Oznacza to zatem, że organ właściwy podjął niezwłocznie wymagane czynności, których skutkiem była realizacja żądania skarżącego. Na marginesie zauważyć wypada, że określona w zgłoszonym przez skarżącego wniosku kwota należności, nie została sprecyzowana co do określenia jej charakteru (brutto lub netto). Nie można tym samym twierdzić, by wypłacona kwota ekwiwalentu nie została uwzględniona w całości. Reasumując stwierdzić należało, że w rozpoznawanej sprawie Komendant Powiatowy Policji w B. w ogóle nie pozostawał w bezczynności. Reakcja tego organu po otrzymaniu wniosku skarżącego była niezwłoczna, bowiem już 2 dni później przekazano wniosek Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w L. w celu jego realizacji, co zresztą nastąpiło, gdyż sama wypłata wyrównania ekwiwalentu miała miejsce – biorąc pod uwagę ostatni z przelewów – 6 dni po otrzymaniu przez Komendanta Powiatowego Policji w B. wniosku skarżącego. Skoro zatem żądanie skarżącego zostało w całości zrealizowane, łącznie z wystawieniem zaświadczenia o wysokości wypłaconego ekwiwalentu, które zostało doręczone skarżącemu w dniu 8 grudnia 2020 r., to nie ma przy tym żadnego znaczenia to, że wypłata należności pieniężnej nastąpiła z rachunku Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. będącego dysponentem środków finansowych Komendy Powiatowej Policji w B. . Ta okoliczność nie czyni Komendanta Powiatowego Policji w B. w jakimkolwiek zakresie bezczynnym. Istotne jest bowiem to, że żądanie skarżącego zostało zrealizowane. W tym stanie rzeczy, skarga na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w B. okazała się całkowicie bezzasadna, dlatego nie mogła zostać uwzględniona. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – obowiązany był oddalić skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.