III SAB/Lu 62/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. Ł. i M. Ł. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia [...] czerwca 2012 r., II. stwierdza, że bezczynność Starosty miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, III. zasądza na rzecz M. Ł. i M. Ł. od Starosty kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. M. i M. Ł. wystąpili z wnioskiem do Naczelnika I Urzędu Skarbowego w L. o przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdu marki Ford Scorpio, nr rej. [...], usuniętego z drogi w W. L. w dniu 20 marca 2009 r. oraz za dozór tego pojazdu od daty usunięcia do dnia 3 września 2010 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego przekazał wniosek zgodnie z właściwością do Starosty L. Pismem z dnia 11 grudnia 2012 r. skarżący wystąpili z wnioskiem o udzielenie informacji odnośnie aktualnego stanu sprawy w kwestii orzeczenia przepadku prawa własności pojazdu na rzecz powiatu, jak i w sprawie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów i wynagrodzenia za usunięcie i dozorowanie pojazdu. Pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. Starosta poinformował M. i M. Ł. o stanie sprawy dotyczącej pojazdu, natomiast nie odniósł się w żaden sposób do kwestii wynagrodzenia za jego usunięcie z drogi i dozór. M. i M. Ł. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. ze skargą na "bezczynność Starosty L." w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie zwrotu kosztów i wynagrodzenia za usunięcia oraz dozór marki Ford Scorpio. W uzasadnieniu wskazano, że w piśmie z dnia 15 stycznia 2013 r. pominięto milczeniem kwestię rozpatrzenia wniosków o przyznanie zwrotu kosztów i wynagrodzenia za dozór pojazdów. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało zażalenie na bezczynność za nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i M. Ł. wnieśli skargę na bezczynność i "ewentualnie na przewlekłe prowadzenie sprawy" przez Starostę L. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów i wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów. W odpowiedzi na skargę Starosta L. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że do czasu uzyskania postanowienia sądu orzekającego przepadek pojazdu na rzecz powiatu nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku o przyznanie kosztów wymienionych we wniosku. Organ poinformował, że podjęte zostały czynności w celu przeprowadzenia postępowania sądowego w przedmiocie przepadku pojazdów na rzecz powiatu. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt III SAB/Lu 18/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę w zakresie bezczynności (punkt I sentencji) i odrzucił skargę w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania (punkt II). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym, zgodnie z art. 130a ust. 10h ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm.; dalej jako: P.r.d.), koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Podstawową zasadą tego trybu orzekania o ponoszeniu wskazanych wyżej kosztów jest to, że rozstrzygnięcie o tych kosztach następuje po zakończeniu postępowania co do przepadku pojazdu na rzecz powiatu (art. 130a ust. 10). W ocenie Sądu, z uwagi na treść przepisów intertemporalnych, ten sam tryb postępowania ma zastosowanie w odniesieniu do pojazdów, w których 6-miesięczny termin od dnia usunięcia ich z drogi upłynął przed wejściem w życie nowelizacji Prawa o ruchu drogowym z 22 lipca 2010 r. W konsekwencji organ rozstrzygający sprawę na podstawie art. 130a ust. 10h ustawy P.r.d., a więc dopiero po orzeczeniu przepadku na rzecz powiatu w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, będzie miał obowiązek orzec o kosztach przechowywania pojazdu. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że Starosta L. nie pozostawał w bezczynności, bowiem nie był zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji – w granicach sprawy zakreślonych treścią żądania strony z dnia 18 czerwca 2012 r. Odrzucenie skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd uzasadnił brakiem wyczerpania środków zaskarżenia. Złożone przez skarżących dotyczyło bezczynności organu, a nie przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania. Na skutek skargi kasacyjnej M. i M. Ł., wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r., sygn.. akt I OSK 2592/13, uchylił zaskarżony wyrok w punkcie I i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w pierwszej kolejności, że w przypadku gdy skarga dotyczy bezczynności lub przewlekłości ewentualnie obu postaci nieterminowego załatwienia sprawy przez organ administracji, to w aspekcie przedmiotowym jest to jednak sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że nie jest dopuszczalne zamieszczenie w wyroku jednocześnie rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi w zakresie bezczynności i odrzuceniu skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania bądź odwrotnie. Należy bowiem przyjąć, że wynikające z braku właściwych regulacji prawnych trudności w rozróżnieniu "bezczynności" i "przewlekłości" w postępowaniu administracyjnym skutkują tym, że nie można od strony wymagać, aby na etapie wnoszenia zażalenia bądź skargi konkretyzowała przedmiot sprawy w sposób wiążący organ wyższego stopnia oraz sąd. Jeżeli więc strona złożyła w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jedno zażalenie to niezależnie od formalnego określenia jego przedmiotu, spełniony zostaje warunek dopuszczalności skargi zarówno na bezczynność organu administracji publicznej, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. W dalszej kolejności NSA wskazał, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej (przewlekłość postępowania) sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. W niniejszej sprawie z chwilą wpływu do Starosty L. wniosku skarżących z 18 czerwca 2012 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie i powstał po stronie organu obowiązek ustosunkowania się do treści wniosku. Organ ma obowiązek zakończenia tak wszczętego postępowania merytorycznie albo w innej formie przewidzianej przez prawo. Milczenie organu administracyjnego uniemożliwia konkretyzację praw i obowiązków strony. Gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formach przewidzianych przez prawo organ administracyjny nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości prawnego załatwienia sprawy. Zdaniem NSA sąd I instancji nie dokonał pełnej oceny w zakresie sposobu zakończenia sprawy w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu. Stwierdzenia sądu nie pozwalają jednoznacznie ustalić, czy uznał, że sprawa ta w ogóle nie jest załatwiana w drodze decyzji, czy stan sprawy powoduje, że decyzja w przedmiocie ustalenia kosztów byłaby przedwczesna. Sąd powinien zaś jednoznacznie ustalić, czy w okolicznościach tej sprawy organ jest zobowiązany do rozstrzygnięcia jej w drodze decyzji, czy podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd w ogóle nie rozważył celowości i zasadności zastosowania w sprawie przez organ administracji środków w postaci: odmowy wszczęcia postępowania, zwrotu podania, oddalenia wniosku bądź odmowy przyznania kosztów, umorzenia postępowania albo jego zawieszenia - co słusznie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Sąd, wypowiadając się co do materialnoprawnych kwestii rozstrzygania o kosztach za usunięcie pojazdu z drogi i kosztach jego przechowywania, w istocie pominął procesowy aspekt sprawy związany z zarzuconą przez stronę bezczynnością organu ewentualnie przewlekłym prowadzeniem postępowania. Udzielając odpowiedzi na wezwanie WSA w Lublinie, w piśmie procesowym z dnia 20 listopada 2014 r. Starosta L. wyjaśnił, że postanowieniem Sądu Rejonowego L.-[...] w L. z dnia [...] czerwca 2013 r. orzeczono przepadek przedmiotowego samochodu na rzecz Powiatu L. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], Starosta L. przyznał skarżącym zwrot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenie za usunięcie i dozór nad pojazdem. Dozorca nie złożył zażalenia na powyższe postanowienie. Kopia postanowienia została przesłana do sądu za pismem z 1 grudnia 2014 r. W piśmie procesowym, bez daty, wniesionym do sądu 1 grudnia 2014 r. skarżący oświadczyli, że w związku z uchyleniem przez NSA zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, a ponadto zmianą sytuacji faktycznej w postaci wydania przez organ administracji merytorycznego orzeczenia już po wyroku NSA, wnoszą o potraktowanie wniesionej skargi jako skargi na bezczynność organu oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując sprawę ponownie zważył, co następuje: Tytułem wstępu należy przypomnieć, że Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a."). W związku z powyższym rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji nie może nie uwzględniać oceny prawnej przedstawionej przez sąd kasacyjny. Jednocześnie jednak sąd rozpoznający sprawę po raz kolejny powinien uwzględnić taką zmianę okoliczności faktycznych lub prawnych, która ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W rozpoznawanej sprawie skierowanie przez Starostę L. do skarżących pisma z dnia 15 stycznia 2013 r. informującego o stanie sprawy i wskazującego, że przygotowywane są wnioski do sądu o orzeczenie przepadku pojazdów nie może być uznane za załatwienie sprawy wszczętej wnioskiem skarżących z dnia 18 czerwca 2012 r. o przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi oraz za dozór pojazdu. W sytuacji kiedy podstawą materialnoprawną orzeczenia organu administracji o wymienionych wyżej kosztach jest przepis art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) należy przyjąć, że już w dacie złożenia wniosku przez skarżących istniały materialnoprawne przesłanki orzekania w sprawie wszczętej wymienionym wnioskiem. Niezależnie od tego, jeżeli organ administracji uważał, że wniosek jest przedwczesny, mógł odmówić przyznania wynagrodzenia i zwrotu wydatków, a na dalszym etapie postępowania, jeżeli uzależniał możliwość jego zakończenia od wyniku sprawy przed sądem powszechnym o orzeczenie przepadku pojazdu, mógł zawiesić postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 18 czerwca 2012 r. W sytuacji kiedy do dnia złożenia skargi na bezczynność organu nie zostało zakończone postępowanie administracyjne w formach przewidzianych przez prawo, którymi ustosunkowano by się do zgłoszonych żądań skarżących, zasadne jest twierdzenie, że Starosta L. pozostawał w stanie bezczynności. Co do stwierdzenia, że do dnia złożenia skargi sprawa nie została załatwiona przez organ administracji w sposób przewidziany przez prawo, mimo takiego obowiązku organu, Sąd orzekający w niniejszej sprawie związany jest oceną przedstawioną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2592/13, uchylającego poprzedni wyrok Sądu I instancji. W badanej sprawie nową okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, że w dacie ponownego orzekania przez Sąd I instancji wniosek skarżących z dnia 18 czerwca 2012 r. o przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi oraz za dozór pojazdu został rozstrzygnięty postanowieniem Starosty L. z dnia [...] listopada 2013 r. Zgodnie z tym postanowieniem wydanym na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarżącym przyznano wynagrodzenie za dozór i zwrot wydatków za okres od dnia usunięcia pojazdu z drogi do dnia odbioru pojazdu z parkingu przechowawcy w kwocie 16 126 zł. Wydanie wskazanego wyżej postanowienia oznacza, że mimo pozostawania organu w bezczynności w dniu wniesienia skargi do Sądu, stan ten został usunięty po wniesieniu skargi. Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje go do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skoro wniosek skarżących z dnia 18 czerwca 2012 r. został już załatwiony, to postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie rozstrzygnięcia co do nakazania usunięcia bezczynności organu (zobowiązania do określonego działania organu) na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 P.p.s.a. stało się bezprzedmiotowe i podlega w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Nie stało się jednak bezprzedmiotowe postępowanie sądowe w całości. Przepis art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. zawiera bowiem normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji lub postanowienia po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013/1/7, SIP Lex nr 1219576). W związku z powyższym w punkcie II wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce, aczkolwiek bez rażącego naruszenia prawa. Sąd stwierdzając brak rażącego naruszenia prawa wziął pod uwagę stanowisko skarżących zaprezentowane na rozprawie (nie wnosili oni ostatecznie o takie stwierdzenie), a także okoliczność, że organ prowadził postępowanie w złożonym stanie prawnym po nowelizacji przepisów art. 130a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, dokonanych ustawą zmieniającą z dnia 22 lipca 2010 r. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty L. do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 18 czerwca 2012 r. o przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie pojazdu z drogi i jego dozór – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa – na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. Uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce, mimo że została usunięta po wniesieniu skargi do sądu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461).