III SAB/Lu 8/19

Sygn. [...] III SAB/Lu 8/19 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 września 2019 r. sprawy ze skargi R. B. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w przedmiocie wpisu do ewidencji stowarzyszeń oddala skargę. R. S. S. P. przez O. S. S. B. – L. z siedzibą w L. (dalej jako "Stowarzyszenie", "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent", "organ") postępowania administracyjnego w sprawie wpisu w ewidencji stowarzyszeń. Z treści skargi wynikało, że skarżące Stowarzyszenie zarzuciło organowi "formalną" przewlekłość polegającą na braku oficjalnego rozstrzygnięcia administracyjnego pozwalającego na jego zaskarżenie i kontrolę instancyjną w przedmiocie "merytorycznej" kontynuacji dotychczasowej ewidencji. We wnioskach skargi Stowarzyszenie wniosło o nakazanie Prezydentowi umieszczenia wnioskodawcy w ewidencji stowarzyszeń zwykłych ewentualnie o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego dokonania wpisu tejże ewidencji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że wniosek o ponowny wpis do rejestru stowarzyszeń został złożony w wymaganym terminie, że bezpodstawnie wezwano stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku w sytuacji, kiedy niezbędne i wskazane w wezwaniu dokumenty były już w posiadaniu organu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że w dniu 20 maja 2016 r. weszła życie ustawa z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1923) nakazująca stowarzyszeniom zwykłym w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji dokonać wpisu do ewidencji prowadzonej przez organ, pod rygorem rozwiązania stowarzyszenia zwykłego z mocy prawa. Złożony w terminie wniosek o wpis do ewidencji (w dniu [...] maja 2018 r.) zawierał formalne braki i dlatego wezwano Stowarzyszenie do ich usunięcia, w tym również do wskazania osoby umocowanej do reprezentowania strony. Skarżący nadesłał kopię dokumentów, które zostały przedstawione organowi przy pierwszej rejestracji stowarzyszenia. Wezwanie było ponawiane. W wyznaczonym do dnia [...] czerwca 2018 r. terminie nie uzupełniono braków wniosku. W tych warunkach pismem z dnia [...] lipca 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę o bezskuteczności złożonego w dniu [...] maja 2018 r. wniosku o wpis do ewidencji stowarzyszeń zwykłych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie spór powstał na tle przewlekłego prowadzenia przez Prezydenta Miasta postępowania w przedmiocie wpisu skarżącego Stowarzyszenia do ewidencji stowarzyszeń zwykłych. Z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że przewlekłość dotyczy sytuacji, w której postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy przez organ. W takim przypadku stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia lub organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości, prawidłowości i zasadności czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności naruszają zasadę koncentracji materiału dowodowego, zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce, gdy organowi można zarzucić niezachowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie albo prowadzenie czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r. sygn. II OSK 1956/12 oraz z dnia 28 lipca 2015 r. sygn. II OSK 3274/14). Ponadto do przewlekłości postępowania dochodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnie usprawiedliwionych okolicznościach sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje również przypadki prowadzenia przez organ czynności w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. III SAB/Gd 75/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. II SAB/Ol 109/18). Stwierdzenie, że postępowanie organu można zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. II OSK 549/13 oraz wyrok z dnia 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 34/13). Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do końcowego rozstrzygnięcia. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wyjaśnić, że R. B. był stowarzyszeniem zwykłym, które rozpoczęło swoją działalność po zawiadomieniu organu pismem z dnia [...] marca 2010 r. Stosownie do treści art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach - w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonania pierwotnego zgłoszenia o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego - jego założyciele poinformowali na piśmie Prezydenta Miasta o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego, podając dane, o których mowa w ust. 2 powołanego przepisu. Zgodnie natomiast z art. 41 ust. 2 cyt. ustawy, stowarzyszenie mogło rozpocząć swoją działalność, jeżeli w ciągu 30 dni od dnia uzyskania informacji o założeniu stowarzyszenia zwykłego nie zakazano jego działalności. Stowarzyszenie wobec braku zakazu, mogło rozpocząć swoją działalność z dniem [...] kwietnia 2010 r. W dniu [...] maja 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1923). W myśl art. 10 ust. 1 powyższej ustawy, stowarzyszenia zwykłe działające na podstawie dotychczasowych przepisów zobowiązane zostały w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy (tj. do [...] maja 2018 r.) do dokonania wpisu w ewidencji prowadzonej przez organ. Wspomniany przepis przewiduje, że brak wpisu skutkuje rozwiązaniem stowarzyszenia zwykłego z mocy prawa. Do dnia dokonania wpisu do ewidencji, o którym mowa w ust. 1, stowarzyszenia zwykłe działają na podstawie przepisów dotychczasowych (art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw). W dniu [...] maja 2018 r. złożono wniosek o wpisanie Stowarzyszenia do ewidencji (k. 24 akt adm.). Wnioskodawca zaznaczył jednocześnie, że wszystkie dane zawarte w poprzednim zgłoszeniu nie uległy zmianie i odpowiadają wymogom art. 40 ust. 2-4 znowelizowanej ustawy. Organ uznał, że wniosek o wpis do ewidencji stowarzyszeń zwykłych zawierał braki formalne i pismem z dnia [...] maja 2018 r. (k. 25 akt adm.) wezwał Stowarzyszenie do ich usunięcia z jednoczesnym wyjaśnieniem, że do wniosku o wpis do ewidencji nie dołączono - wymaganych przez art. 40 ust. 5 znowelizowanej ustawy Prawo o stowarzyszeniach - dokumentów i informacji. Poinformowano skarżącego również o tym, że dokumenty i dane dołączone do zawiadomienia z dnia [...] marca 2010 r. o utworzeniu Stowarzyszenia nie mogą zastąpić wymaganych znowelizowaną ustawą dokumentów (ustawodawca nie przewidział tego rodzaju rozwiązania). Zwrócono również uwagę na fakt, że wniosek złożony przez Zarząd Stowarzyszenia opatrzono dwoma nieczytelnymi podpisami w sytuacji, kiedy z treści Regulaminu Stowarzyszenia znajdującego się w aktach wcześnie wytworzonych nie wynikało, aby taki organ został powołany. Stowarzyszeniu wyznaczono termin 14 dni (liczony od doręczenia wezwania) na usunięcie braków wniosku (termin ten upływał w dniu [...] czerwca 2018 r.). W odpowiedzi na powyższe wystąpienie strona skarżąca przedłożyła w dniu [...] maja 2018 r. pismo zawierające m.in. wykaz członków Zarządu Stowarzyszenia oraz kopie dokumentów złożonych podczas pierwotnej rejestracji (Regulaminu Stowarzyszenia Zwykłego, uchwał nr [...], [...], [...] z dnia [...] marca 2010 r. wskazujących Prezesa, Vice Prezesa i Sekretarza Stowarzyszenia, uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. określającej adres i siedzibę Stowarzyszenia oraz listę obecności z zebrania założycielskiego Stowarzyszenia z dnia [...] marca 2010 r.). Kolejnym pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. (k. 40 akt adm.) organ poinformował wnioskodawcę, że złożona dokumentacja w dalszym ciągu nie odpowiadają wymogom ustawy Prawo o stowarzyszeniach warunkujących ponieważ nie przedstawiono w oryginale aktualnego Regulaminu Stowarzyszenia oraz aktualnej listy założycieli. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [...] lipca 2018 r. (k.41 akt adm.) organ poinformował wnioskodawcę o bezskuteczności złożonego w dniu [...] maja 2018 r. wniosku. Prezydent Miasta pismem z dnia [...] lipca 2018 r. zawiadomił Stowarzyszenie, że nieuzupełnienie braków w terminie 14 dni od daty otrzymania stosownego wezwania spowodowało bezskuteczność wniosku o wpis. Organ sygnalizował również, że w przypadku niedokonania wpisu do ewidencji stowarzyszeń zwykłych przez organ nadzorujący przedstawicielowi reprezentującemu stowarzyszenie zwykłe albo zarządowi przysługuje prawo wniesienia skargi na bezczynność. W dniu [...] listopada 2018 r. Stowarzyszenie wniosło ponaglenie i wezwało organ do ostatecznego załatwienia sprawy. Prezydent Miasta pismem z dnia [...] listopada 2018 r. ponownie poinformował Stowarzyszenie o przysługującym mu w przypadku niedokonania wpisu do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, prawie do wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Stanowisko skarżącego Stowarzyszenia, że organ powinien był uwzględnić przedmiotowy wniosek - bez konieczności jego uzupełniania – jest nieusprawiedliwione z następujących powodów. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, uproszczoną formą stowarzyszenia jest stowarzyszenie zwykłe. Osoby w liczbie co najmniej trzech, zamierzające założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określający w szczególności nazwę stowarzyszenia zwykłego, cel lub cele, teren i środki działania, siedzibę, przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd, zasady dokonywania zmian regulaminu działalności, sposób nabycia i utraty członkostwa, a także sposób rozwiązania stowarzyszenia zwykłego (art. 40 ust. 2). Stowarzyszenie zwykłe, które zamierza posiadać zarząd, określa w regulaminie działalności tryb jego wyboru oraz uzupełniania składu, kompetencje, warunki ważności jego uchwał oraz sposób reprezentowania stowarzyszenia zwykłego, w szczególności zaciągania zobowiązań majątkowych (art. 40 ust. 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach). Z treści art. 40 ust. 5 wyżej cytowanej ustawy wynika, że przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe albo zarząd składają na piśmie organowi nadzorującemu właściwemu ze względu na siedzibę stowarzyszenia zwykłego wniosek o wpis do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, zwanej dalej "ewidencją", dołączając: 1) regulamin działalności; 2) listę założycieli stowarzyszenia zwykłego, zawierającą ich imiona i nazwiska, datę i miejsce urodzenia, miejsce zamieszkania oraz własnoręczne podpisy założycieli; 3) imię i nazwisko, adres zamieszkania oraz numer PESEL przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo członków zarządu; 4) imię i nazwisko, adres zamieszkania oraz numer PESEL członków organu kontroli wewnętrznej, o ile regulamin działalności przewiduje ten organ; 5) adres siedziby stowarzyszenia zwykłego. Jeżeli wniosek o wpis składa zarząd, podpisują go wszyscy członkowie zarządu (art. 40 ust. 6). Z art. 40a ust. 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach wynika, że jeżeli wniosek o wpis zawiera braki, organ nadzorujący wzywa do jego uzupełnienia w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania (zdanie pierwsze), zaś nieuzupełnienie wniosku o wpis w powyższym terminie powoduje jego bezskuteczność (zdanie trzecie). Organ nadzorujący informuje niezwłocznie przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd o dokonaniu wpisu do ewidencji albo o bezskuteczności wniosku o wpis (art. 40a ust. 4 ustawy). W świetle powyższych przepisów dla organu dokonującego rejestracji powinno być oczywiste, jakie organy reprezentują stowarzyszenie (jego przedstawiciel albo zarząd). W piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. poinformowano organ o władzach Stowarzyszenie. Wskazano bowiem imiona i nazwiska członków Zarządu Stowarzyszenia. Tymczasem w Regulaminie Stowarzyszenia figurującym w aktach sprawy nie ma żadnej informacji (czy nawet wzmianki) dotyczącej powołania Zarządu Stowarzyszenia. We wspomnianym piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. nie wymienia się jako jednego z założycieli - S. P.. Osoba ta występuje jako jeden z założycieli Stowarzyszenia (oryginalna listy obecności z zebrania założycielskiego z dnia [...] marca 2010 r. - k. 7 akt adm.). Wystąpiła zatem istotna rozbieżność w informacjach udzielanych organowi przez skarżące Stowarzyszenie. Prawidłową jest więc ocena organu, że wniosek zawierał braki formalne i wystąpiły uzasadnione podstawy do uzupełnienia wniosku w trybie art. 40a ust.3 ustawy. Dołączenie listy założycieli stowarzyszenia zwykłego jest wymogiem formalnym (art. 40 ust. 5 pkt 2 ustawy). Jak wcześniej wykazano, jeżeli wniosek o wpis składa zarząd stowarzyszenia, to taki wniosek jest podpisywany przez wszystkich członków zarządu (art. 40 ust. 6 ustawy Prawo o stowarzyszeniach). Należy zauważyć, że figurujący w aktach sprawy (k. 25-29 akt sądowych i k. 31-36, 10-15 akt administracyjnych) Regulamin Stowarzyszenia nie wspomina, że jednym z organów stowarzyszenia jest zarząd. Informacje zawarte w § 4 Regulaminu Stowarzyszenia, na które powołuje się strona skarżąca w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. dotyczą władz Stowarzyszenia, którymi są: Walne Zgromadzenie Członków oraz Rada Przedstawicieli Stowarzyszenia (§ 4 ust. 1 lit. a/ i b/ Regulaminu). Rada Przedstawicieli składa się z Prezesa, Vice Prezesa i Sekretarza (§ 4 ust. 12 Regulaminu). W tym stanie rzeczy nie można mówić o przewlekłości postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta i twierdzić, że organ "z sobie znanych przyczyn wezwał do usunięcia braków". W nawiązaniu do zarzutów i wniosków skargi należy wyjaśnić, że brak było normatywnych podstaw zarówno do nakazania organowi dokonania wpisu w ewidencji stowarzyszeń, jak i do zobowiązania organu do wydania formalnego rozstrzygnięcia odmawiającego zarejestrowania Stowarzyszenia. Organ nadzorujący (tu - Prezydent Miasta) informuje bowiem o dokonaniu wpisu do ewidencji albo o bezskuteczności wniosku o wpis (art. 40a ust. 4 ustawy Prawo o stowarzyszeniach). Biorąc pod uwagę oświadczenie zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r., że w Stowarzyszeniu działa Zarząd w składzie J. P. (Prezes), R. C. (Vice Prezes) i K. S. (Sekretarz) a ponadto, że Stowarzyszenie reprezentuje J. P. oraz R. C., w sytuacji, gdy Regulamin nie przewidywał zarządu jako organu, Sąd odmówił dopuszczenia do udziału w charakterze pełnomocnika W. P., który podczas rozprawy w dniu [...] września 2019 r. legitymował się upoważnieniem podpisanym przez dwóch członków Zarządu Stowarzyszenia. Według ustawy Prawo o stowarzyszeniach, osoby zamierzające założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności określający w szczególności przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie albo zarząd (art. 40 ust. 2). W świetle dostępnej Sądowi dokumentacji nie można zaakceptować stanowiska, że Stowarzyszenie może być reprezentowane przez funkcjonujący w jego strukturach Zarząd, o którym mowa w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. Biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, że Prezydent Miasta podjął czynności w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2018 r. polegające na wezwaniu strony do uzupełnienia braków formalnych, poinformowaniu o bezskuteczności wniosku o wpis do ewidencji stowarzyszeń zwykłych i przysługującym prawie do wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Wezwanie to było usprawiedliwione i konieczne ze względu na ramy prawne, wynikające z omawianych wyżej uregulowań ustawy Prawo o stowarzyszeniach. Prawidłowym było również powiadomienie strony o skutkach nieuzupełnienie braków formalnych wniosku, co też organ uczynił. Ubocznie należy podnieść, że ponaglenie wyczerpuje tryb przedwstępny i jego złożenie jest jedynie wymogiem formalnym skargi do sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienie NSA z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19, postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2654/13). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący spełnił ten wymóg formalny. W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. (k. 46 akt adm.) zatytułowanym "Ponaglenie" Stowarzyszenie zarzuciło organowi, że stronie nie doręczono "ostatecznego stanowiska rozstrzygającego temat tak, by można było ewentualnie wystąpić na drogę sądowej kontroli zasadności postępowania organu". Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.