III SAB/Lu 9/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Stażysta Marzena Gawron, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006r. sprawy ze skargi M.H. na bezczynność Starosty Powiatu w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków 1. zobowiązuje Starostę Powiatu do wydania w terminie 14 dni od otrzymania wyroku z uzasadnieniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącej M.H. z dnia 8 listopada 2005r. 2. przyznaje adwokatowi A.M. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa80/100) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, którą wypłacić z sum budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. 3. nakazuje ściągnąć od Starosty Powiatu na rzecz Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 100 (sto) złotych tytułem wpisu od którego skarżąca była zwolniona. W dniu kwietnia 2006 r. M. H. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie zmian w operacie ewidencji gruntów z budynków miasta W. dotyczących działki Nr [...] położonej przy ul. K.5. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2005 r. skarżąca M.H. zwróciła się do Starosty z żądaniem wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W., a mianowicie zmiany wpisów dotyczących właściciela zabudowań znajdujących się na działce Nr [...] i ujawnienia jako właściciela budynków S. B.. W odpowiedzi na wniosek Starosta pismem z dnia [...] listopada 2005 r., poinformował zainteresowaną, że nie może pozytywnie załatwić sprawy objętej jej wnioskiem, gdyż nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. M. H., niezadowolona z uzyskanej odpowiedzi, pismem z dnia [...] listopada 2005 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie, domagając się wyznaczenia Staroście dodatkowego terminu do załatwienia sprawy w formie przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało zażalenie organowi właściwemu do jego rozpoznania Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego . Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. wyznaczył Staroście czternaście dni na rozpatrzenie sprawy objętej wnioskiem M. H. z [...] listopada 2005 r. Pouczył Starostę, iż w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja merytorycznie rozstrzygająca sprawę ani nie umorzono postępowania. Wysłanie zainteresowanej pisma wyjaśniającego nie jest załatwieniem sprawy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Starosta po otrzymaniu postanowienia z dnia [...] lutego 2006 r. odnalazł i zgromadził dokumenty dotyczące przedmiotowej działki, które znajdują się w jego zasobie, a które są niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Następnie dwoma pismami z dnia [...] lutego 2006 r. i z dnia [...] lutego 2006 r. wezwał M.H. do złożenia dowodów świadczących o tym, że budynki usytuowane na działce oznaczonej nr [...] położonej we W. stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności oraz prawomocnego tytułu własności do wyżej wymienionej działki gruntu. Ostrzegł, iż niedostarczenie powyższych dokumentów w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania. [...] lutego 2006 r. Starosta Włodawski przesłuchał zainteresowaną w charakterze strony oraz wskazanego przez nią świadka E. H. na okoliczności własności budynków znajdujących się na działce Nr [...] oraz złożonych przez M. H. dokumentów. Starosta pismem z dnia [...] marca 2006 r. ponownie wezwał M. H., by w terminie 7 dni usunęła w trybie art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego braki wniosku z dnia [...] listopada 2005 r. (podtrzymanego pismem z dnia [...] lutego 2006 r.) i przedstawiła dowody uzasadniające wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków miasta W. poprzez wpisanie jako właściciela budynków znajdujących się na działce nr [...] - S. B.. Informuje również, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do wprowadzenia zmian w ewidencji. W piśmie z dnia [...] marca 2006 r. skierowanym do Starosty M. H. ponawia swój wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Dodatkowo wskazuje osoby, które według niej powinny uczestniczyć w sprawie w charakterze strony. Odpowiadając na to pismo, Starosta przedstawił zwięźle stan faktyczny sprawy oraz omówił dowody znajdujące się w aktach. Na działkę oznaczoną nr [...] położoną we W. wydane zostały dwa akty własności ziemi. Pomimo, że M. B. i jego żona S. B. uwłaszczyli się tym gruntem i budynkami i wydany został akt własności ziemi, to w protokole do uwłaszczenia na rzecz M. H. potwierdzili, iż powyższa działka była w użytkowaniu ich córki. Na jej nazwisko został również wydany akt własności ziemi do tej działki. Akty własności ziemi są prawomocne i żaden z nich nie został uchylony. Nadto wskazane przez zainteresowaną osoby E. H. i K. K. są wieczystymi użytkownikami zabudowanej sąsiedniej działki nr [...], którą otrzymali od Skarbu Państwa, a nie od rodziców M. H.. Z uwagi na fakt, iż M. B. nie żyje, wezwali zainteresowaną do złożenia postanowienia Sądu Rejonowego we W. o stwierdzeniu nabycia spadku. M. H. pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. skierowanym do Starosty wniosek o wydanie decyzji zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawą o ewidencji i kartografii. Powołując się na bezczynność Starosty , M. H. wniosła w dniu [...] kwietnia 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając organowi pierwszej instancji niewykonanie postanowienia z dnia [...] lutego 2006 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zakreślającego mu 14-dniowy termin do rozpatrzenia sprawy. Skarżąca podniosła, że domaga się od [...] listopada 2005 r. wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków. Sprawa ta merytorycznie nie została załatwiona, dlatego wnosi o wyznaczenie Staroście kolejnego terminu do załatwienia sprawy. Starosta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podnoszono, że na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 19960 r. Kodeks postępowania administracyjnego skarżąca pismem z dnia [...] marca 2006 r. została wezwana do usunięcia w terminie siedmiu dni braków we wniosku o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów, które polegałyby na ujawnieniu S. B. jako właściciela zabudowań znajdujących się na działce nr [...] przy ul. K. 5, stanowiącej własność wnioskodawczyni. Pismo to zawierało ostrzeżenie, że nieusunięcie braków w terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Wobec tego, że skarżąca nie przedstawiła dokumentów jednoznacznie świadczących o odrębnym przedmiocie własności budynków znajdujących się na jej działce i brak takich dokumentów w zasobie Starostwa, nie było podstaw do orzekania o wprowadzeniu zmian w ewidencji ze względu na odrębną własność budynków na działce nr [...] przy ul. K. we W.. Również Starosta uważa, że skarżąca nie wykorzystała trybu postępowania instancyjnego przewidzianego przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego uważa, że skarga podlega oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem wszystkie przesłanki formalnoprawne określające stan bezczynności organu administracji publicznej zostały w niniejszej sprawie spełnione. Organy administracji publicznej zobowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. W rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy k.p.a. stanowią inaczej. Załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Za datę wszczęcia postępowania na żądanie strony należy przyjąć dzień doręczenia żądania (pisma, podania, wniosku) organowi administracji (art. 61 § 3 k.p.a.). Zgodnie z cytowanym wyżej przepisem wszczęcie postępowania administracyjnego nie jest uzależnione od uznania organu, ma ono miejsce z mocy prawa w dniu złożenia żądania. Na niezałatwienie sprawy w ustawowo przewidzianym terminie służy stronie zażalenie do organu administracji wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.), co w świetle orzecznictwa może świadczyć o wyczerpaniu środków odwoławczych i stanowić legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub postanowienia. Zachowanie organu, w którym organ odmawia wszczęcia postępowania bądź odmawia podjęcia czynności wyjaśniających lub odmawia wydania decyzji (postanowienia), uprawnia stronę po złożeniu zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. do wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy pismo M. H. z dnia [...] listopada 2005 r. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków miasta W. poprzez wykreślenie jako właściciela budynków na działce gruntu nr [...] skarżącej, a wpisanie S. B. organ potraktował jako żądanie wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 i 3 k.p.a.). W trakcie postępowania administracyjnego organ pierwszoinstancyjny zgromadził dokumenty dotyczące przedmiotowej działki oraz znajdujących się na niej budynków. Przesłuchał skarżącą w charakterze strony, a także wskazanego przez nią świadka. Po dokonaniu tych czynności dowodowych Starosta wystosował do M. H. trzy pisma zawierające żądanie przestawienia dalszych dowodów bądź też polemizujących z treścią nadesłanych i znajdujących się w aktach dokumentów. W każdym piśmie organ uprzedzał M.H. o możliwości pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., przywiązując przy tym zasadnicze znaczenie do udokumentowania własności budynków. Postępowania Starosty nie można uznać za zgodne z prawem. W istocie bowiem pisma kierowane do skarżącej, za wyjątkiem pierwszego z dnia [...] listopada 2005 r., stanowiły krytyczną merytoryczną ocenę zebranych dowodów, co nie może być uznane za działanie zmierzające do usunięcia braków formalnych w rozumieniu powołanego powyżej przepisu k.p.a. Powołanie się przez organ administracji na art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA/Lu 1473/94, pub. ONSA 1997/3/114). Powyżej przedstawione działanie organu świadczy o tym, iż Starosta pomimo zobowiązania go przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do rozpatrzenia sprawy w stosownym terminie, uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania stosownej decyzji. Usprawiedliwieniem dla organu nie może być powoływanie się na brak dowodów potwierdzających wersję zdarzeń prawnych kreowaną przez skarżącą. Podkreślić należy, że bezczynność organu administracji publicznej polegająca na uchylaniu się organu od wydania decyzji administracyjnej oprócz tego, że powoduje niezałatwienie sprawy z wszelkimi tego konsekwencjami negatywnymi dla strony, pozbawia również stronę możliwości złożenia środków odwoławczych, a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi do sądu, co godzi już w konstytucyjne wolności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. kg