III SO/Lu 4/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w dniu 21 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku L. K. o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy za nieprzekazanie w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargi L. K. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] postanawia: 1. wymierzyć Wójtowi Gminy grzywnę w wysokości 1.000 (tysiąc) złotych z tytułu nieprzekazania do Sądu skargi w terminie; 2. zasądzić na rzecz skarżącego L. K. od Wójta Gminy kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 6 czerwca 2016 r. L. K. złożył wniosek o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy za nieprzekazanie do Sądu jego skargi na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Skarżący wskazał, że skargę złożył w Urzędzie Gminy w dniu 29 lipca 2015 r. W dniu 2 maja 2016 r. złożył w Urzędzie Gminy ponaglenie w sprawie przekazania skargi do sądu. Pomimo tych działań organ zlekceważył obowiązek przekazania skargi do sądu. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy wniósł o jego odrzucenie, argumentując, że organ zaniedbując termin przekazania skargi do sądu nie działał w sposób zamierzony i celowy. Do odpowiedzi na skargę organ dołączył oświadczenie byłej pracownicy Urzędu Gminy, w którym wyjaśnia ona przyczynę niedotrzymania terminu. Z oświadczenia wynika, że do zakresu zadań pracownicy należały m.in. sprawy objęte zaskarżona uchwałą. Po otrzymaniu z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pisma o sygn. II KO [...], sprawa trafiła do tej pracownicy celem załatwienia. Ze względu na absencję chorobową pracownica nie przygotowała odpowiedzi na skargę w terminie. Po rozwiązaniu stosunku pracy, przy przekazywaniu obowiązków nowo zatrudnionej osobie, omyłkowo pismo zostało uznane za załatwione. Wójt podniósł, że po ponagleniu L. K., wszystkie dokumenty związane ze sprawą zostały przekazane do sądu, który zarejestrował sprawę pod sygnaturą III SA/Lu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. (art. 54 § 2 p.p.s.a). Z kolei zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W badanej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny dotyczy skargi L. K. na bezczynność Wójta Gminy na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Jak wynika z akt sprawy o sygn. akt III SA/Lu [...], pod którą zarejestrowano skargę w Sądzie, pismem z dnia 29 czerwca 2015 r. L. K. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2015 r. Ponieważ w treści skargi znalazł się wniosek o uchylenie uchwały Rady Gminy W. nr [...], uznano to za wniesienie skargi również na uchwałę. W tej sytuacji Sąd rozdzielił skargi na decyzje Kolegium i uchwałę Rady Gminy. Skargę na uchwałę Sąd przekazał pismem z dnia 22 lipca 2015 r. (znak: III KO [...]) do Wójta Gminy, jako organu, za pośrednictwem którego skarga na uchwałę powinna zostać wniesiona. Odpowiedzi na pismo sądu przekazujące skargę organ udzielił dopiero pismem z dnia 12 maja 2016 r., natomiast samo właściwe przekazanie skargi do sądu, wraz z aktami sprawy, nastąpiło dopiero 17 czerwca 2016 r. (data nadania odpowiedzi na skargę – pismo z 15 czerwca 2016 r.). W tej sytuacji okres pomiędzy otrzymaniem skargi wraz z pismem z sądu o sygn. III KO [...] (koniec lipca 2015 r. ) oraz jej przekazaniem wraz z aktami sprawy (połowa czerwca 2016 r.) wynosił blisko 11 miesięcy, pomimo że ustawowy termin dokonania tej czynności wynosi trzydzieści dni. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest już pogląd, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-restrykcyjny (por. m.in. postanowienia NSA z 17 kwietnia 2013 r., I OZ [...]; z 25 kwietnia 2013 r., I OZ [...]; z 12 lutego 2014 r., I OZ [...]; z 6 marca 2014 r., I OZ [...]; z 22 lipca 2014 r., I OZ [...]). Ma służyć nie tylko zmuszeniu organu do wykonania ciążącego na nim obowiązku przekazania skargi do sadu, ale także napiętnowania już popełnionych zaniedbań w tym zakresie, tak aby nie powtarzały się one w przyszłości. Płynie z tego dalsza konkluzja, że przekazanie skargi z opóźnieniem nie czyni wniosku o wymierzenie organowi grzywny bezprzedmiotowym. W badanej sprawie opóźnienie w przekazaniu skargi do sądu wyniosło blisko 11 miesięcy, ma więc obiektywnie rzecz oceniając charakter znaczny. Okoliczności powołane przez Wójta w odpowiedzi na wniosek nie usprawiedliwiają opóźnienia. Istotą tej argumentacji jest przypisanie winy za niedopełnienie obowiązku przekazania skargi w terminie byłej pracownicy Urzędu Gminy. Okoliczności te potwierdza była pracownica w swoim oświadczeniu, nie mogą one jednak przesądzać o braku podstaw do wymierzenia grzywny. Urząd Gminy jest instytucją, której prawidłowe działanie wymaga istnienia mechanizmów wewnętrznej kontroli i nadzoru nad prawidłowością obowiązków wykonywanych przez poszczególnych pracowników. Oznacza to, że zaniedbanie jednego z pracowników obciąża całą instytucję. Organ nie może zatem bronić się przed odpowiedzialnością za wykonanie powierzonych mu zadań powołując się na wadliwość działań jednego z pracowników urzędu obsługującego ten organ. Należy przy tym zauważyć, że grzywna nakładana jest na organ, nie zaś osobę piastująca funkcje organu. Od sankcji w postaci grzywny zwolnić mogą jedynie okoliczności obiektywne i zewnętrzne, które uniemożliwiły terminowe wywiązanie się z obowiązku przekazania skargi do sądu. Przyczyny leżące po stronie pracowników instytucji mają charakter wewnętrzny. Błąd pracownika obciąża całą instytucję. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu 17 stycznia 2014 r. (I OZ [...]), sąd administracyjny - rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. Wobec przedstawionych wyżej rozważań dotyczących odpowiedzialności instytucji za błędy pracownika, w ocenie Sądu zachodzą przesłanki do wymierzenia Wójtowi grzywny za nieprzekazanie skargi do sądu w terminie. Wadliwe działanie pracownika nie może zwalniać organu od sankcji, prowadziłoby to bowiem do przeniesienia ciężaru błędu pracownika na stronę skarżącą, która przecież oczekuje na rozpoznanie jej skargi w rozsądnym terminie. Wskazanie Wójta jako organu, któremu należy wymierzyć grzywnę opiera się na stanowisku, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej (por. uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS [...], ONSAiWSA [...]/21). W badanej sprawie przekazana do sądu ze znacznym opóźnieniem skarga dotyczyła uchwały Rady Gminy. Obowiązek przekazania takiej skargi do sądu ciąży na Wójcie Gminy. Niedopełnienie obowiązku skutkuje zatem nałożeniem grzywny na Wójta. W zakresie wymiaru grzywny ustawodawca nie wskazał konkretnych dyrektyw orzekania, poza górną jej granicą - dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2016 r. przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wyniosło w 2015 r. [...] zł. Ustalając wymiar grzywny sąd powinien brać pod uwagę przede wszystkim okoliczności sprawy i przyczyny zaniedbania obowiązków przez organ, a także konsekwencje niedopełnienia obowiązków przez organ, jakie wynikły dla skarżącego. Sąd określając wymiar grzywny w badanej sprawie wziął pod uwagę fakt, że skarga, choć z opóźnieniem została jednak przekazana do sądu. Grzywna powinna więc stanowić w tym momencie przede wszystkim instrument represyjny, dyscyplinujący organ, aby w przyszłości nie dochodziło do tego rodzaju zaniedbań. Na wymiar grzywny wpływają tez podane przez organ okoliczności, z których wynika, że znaczne opóźnienie w przekazaniu skargi miało charakter jednostkowy, a nie systemowy i było wynikiem błędu pojedynczej osoby, nie zaś lekceważenia prawa i interesów skarżącego. Wnioskodawca nie podał też żadnych argumentów, które wskazywałyby, że opóźnienie w przekazaniu skargi miało dla niego dalej idące konsekwencje poza znacznym wydłużeniem okresu oczekiwania na rozpoznanie sprawy. W tych okolicznościach za adekwatny wymiar grzywny Sąd uznał kwotę [...]złotych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Wnioskodawca nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania, poza uiszczonym wpisem od wniosku w kwocie [...]zł, zatem zwrot kosztów od organu przyznano w takiej wysokości.