I SA 1285/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Asesor WSA Katarzyna Matczak (Spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego: I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego; II. zasądza od Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej na rzecz B. Z., kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia 8 maja 2003r. Nr "[...]" Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O., działając na podstawie art. 156 § l pkt 7, art. 157 § l i art. 158 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, § 2 ust. 16 zarządzenia Nr 39/96/CZSW MS z 20 sierpnia 1996r. w sprawie siedzib, terytorialnego zasięgu i szczegółowego zakresu działania Dyrektorów Okręgowych oraz struktury organizacyjnej Okręgowych Inspektoratów Służby Więziennej oraz art. 90 ust. l ustawy z 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej, stwierdził nieważność z mocy prawa decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w I. z dnia 20 marca 2003r. Nr "[...]" odmawiającej przyznania sierż. sztab. B. Z. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego i orzekł, że przedmiotowa pomoc nie przysługuje odwołującemu się. W uzasadnieniu wskazano, iż B. Z. w chwili złożenia "wniosku o przyznanie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe" w dniu 4 października 2002r. był posiadaczem samodzielnego własnościowego spółdzielczego lokalu mieszkalnego, położonego w I. przy ul. "[...]" o powierzchni użytkowej 51,67 m2, zaś mieszkalnej 32,96 m2. Ustalono, że lokal mieszkalny zainteresowany nabył aktem notarialnym w dniu 25 lipca 2002r. i z brzmienia zawartej umowy sprzedaży wynika, że funkcjonariusz z tytułu nabycia lokalu nie posiada zobowiązań finansowych. Wnioskodawca jest osobą samotną i uwzględniając dodatkową normę powierzchni mieszkaniowej przysługującej osobie samotnej posiadany lokal mieszkalny zaspokaja jego potrzeby mieszkaniowe. Dyrektor Zakładu Karnego w I. decyzją z dnia 20 marca 2003r. Nr "[...]" odmówił funkcjonariuszowi B. Z. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podał, że z przedstawionych przy wniosku dokumentów - aktu notarialnego nabycia lokalu mieszkalnego położonego w I. przy ul. "[...]" oraz umów pożyczek na łączną kwotę 18.000 zł z podpisami notarialnie poświadczonymi -wynika, że w dacie złożenia wniosku strona posiadała już lokal mieszkalny, a nadto nie posiadała żadnych zobowiązań finansowych i nie złożyła wymaganej przez prawo umowy pożyczki w formie aktu notarialnego. Przedłożone natomiast umowy pożyczki sporządzone w formie pisemnej z notarialnie potwierdzonymi podpisami nie są umowami pożyczki zawartymi w formie aktu notarialnego. Organ wyjaśnił, iż wprawdzie stosownie do art. 90 ust. l ustawy z 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002r. Nr 207, póz. 1761, ze zm) funkcjonariuszowi przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w ramach spółdzielni mieszkaniowej, jednakże stosownie do § 2 ust. l pkt 4 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego ( Dz. Urz. M.S. Nr 4, póz. 50) będącego wykonaniem delegacji ustawowej, pomoc taką przyznaje się osobie uprawnionej na spłatę zobowiązań wynikających z umów zawartych w formie aktu notarialnego. Skoro umowa pożyczki została zawarta w innej formie i nie w dacie nabywania lokalu mieszkalnego należało uznać, że w dacie złożenia wniosku o pomoc funkcjonariusz nie spełniał pozytywnych przesłanek do udzielenia mu tej pomocy. Od tej decyzji B. Z. złożył odwołanie, w którym wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie pomocy lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 90 ust. l ustawy o Służbie Więziennej, gdyż nie było intencją ustawodawcy mnożenie barier biurokratycznych w otrzymaniu pomocy na cele mieszkaniowe. Wyjaśnił, że pieniądze na zakup lokalu mieszkalnego pożyczył w dniu jego nabycia, natomiast w formie pisemnej potwierdził te umowy w dniu 4 października 2002r. dla celów udokumentowania w postępowaniu administracyjnym. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. stwierdził nieważność z mocy prawa decyzji organu pierwszej instancji i orzekł, że przedmiotowa pomoc nie przysługuje odwołującemu się. Wyjaśnił, iż organ I instancji jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia wskazał zarządzenie Nr 66/97/CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego ( Dz. Urz. M.S. Nr 4, póz. 50), które zgodnie z art. 156 § l pkt 7 Kpa powoduje nieważność decyzji z mocy prawa. Z art. 97 ust. l Konstytucji RP, która weszła w życie z dniem 17 października 1997r. wynika bowiem, że zarządzenia tego rodzaju nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego, zaś stosownie do art. 93 ust. 2 Konstytucji zarządzenia to nie mogło stanowić podstawy decyzji wobec obywatela (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000r. sygn. akt K.25/99 OTK Nr 5 póz. 141). Do czasu zatem wydania odpowiednich aktów wykonawczych organy są obowiązane opierać swoje rozstrzygnięcia jedynie na przepisach ustawy o Służbie Więziennej. Wyjaśnił także, iż w oparciu o w/w ustawę nie można przyznać pomocy finansowej odwołującemu się, bowiem w chwili złożenia wniosku o jej udzielenie posiadał już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe odpowiednio do przysługującej nu normy powierzchni mieszkalnej. Na powyższą decyzję B. Z. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz decyzji poprzedzającej. Podniósł, że zawiera ona wewnętrzną sprzeczność, gdyż stwierdza nieważność decyzji organu I instancji z powodu powołania w podstawie prawnej zarządzenia Ministra Sprawiedliwości, co stanowi naruszenie art. 93 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast w swojej podstawie prawnej także przywołuje zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z 20 sierpnia 1996r. Zarządzenie to miało na celu potwierdzenie właściwości Dyrektora Okręgu Służby Więziennej w O. do rozpatrzenia odwołania skarżącego, jednakże wobec cytowanego artykułu Konstytucji nie może być podstawą do wydania decyzji. Została ona zatem wydana bez podstawy prawnej, gdyż brak legalnej podstawy do działania organu oznacza, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Nadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § l pkt 7 Kpa, bowiem powołując taką podstawę prawną organ winien wskazać konkretny przepis, który wskazywałby, że decyzja organu I instancji jest nieważna z powodu wadliwej podstawy prawnej. Podniósł, że stwierdzanie nieważności decyzji nie ostatecznej nie jest wadą, jednakże wobec wszczęcia postępowania odwoławczego należało wyeliminować decyzję z obrotu w trybie odwoławczym, natomiast stosując tryb nadzwyczajny nie dochowano wymogu zapewnienia skarżącemu udziału w tym postępowaniu. Dodatkowo skarżący polemizuje ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności dopuszczalne jest merytoryczne orzekanie o przedmiocie odwołania. B. Z. podniósł również, iż z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika generalna zasada, iż organ może podjąć działanie z urzędu, a zatem już w momencie nabycia przez niego lokalu mieszkalnego organ I instancji winien wszcząć postępowanie w sprawie udzielenia mu pomocy finansowej na jego zakup, gdyż niewątpliwie wykazał, że z tego tytułu posiada zobowiązanie finansowe. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271, ze zm) na skutek reformy sądownictwa administracyjnego skargi wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270). Skarga jest uzasadniona, a podniesione w niej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 90 ust. l ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002r. Nr 207, póz. 1761) zasadne. Materiał dokumentacyjny sprawy wskazuje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w I. z dnia 20 marca 2003r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Na wstępie wyjaśnić należy, iż przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji uregulowane w rozdziale 13 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią nadzwyczajny środek wzruszania decyzji administracyjnych. Wprawdzie z brzmienia art. 156 § l Kpa nie wynika, aby organ wyższego stopnia -jako właściwy do rozpoznawania spraw w trybie nadzoru - nie mógł wszcząć postępowania w tym trybie w stosunku do decyzji nie posiadającej przymiotu ostateczności, jednakże z powszechnie reprezentowanego stanowiska doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo w stosunku do postępowania w ramach nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji. W przypadku gdy zostało wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 Kpa z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru (m.in. wyrok NSA z 5 stycznia 1982r. sygn. akt II SA 919/81 publikowany ONSA 1982, Nr l, póz. 5, także tezy wyroku z 7 maja 1984r. sygn. akt II SA 225/84, publikowany Gazeta Prawnicza 1984, Nr 24, póz. 8). Wobec powyższego decyzja organu I instancji na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego winna być wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie postępowania odwoławczego tj. art. 138 Kpa. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości Sądu okoliczność, iż po dniu 17 października 1997r. tj. od wejścia w życie Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. z brzmienia art. 93 ust. l i ust. 2 tejże wynika, że uchwały Rady Ministrów i zarządzenia Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów mają charakter wewnętrzny i są aktami prawa wewnętrznego i jako takie nie mogą stanowić źródeł powszechnie obowiązującego prawa (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2001r. sygn. akt P 4/00, OTK 5/00, póz. 126, wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 10 grudnia 2001 r. OSA 8/01, ONSA 2/02 póz. 95). Przepis art. 12 pkt 23 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Milicji Obywatelskiej, ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin, ustawy o uposażeniu żołnierzy, ustawy o Policji, ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o kontroli skarbowej, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, ustawy o Służbie Więziennej oraz ustawy o Inspekcji Celnej (Dz.U. Nr 81, póz. 877) zmienił brzmienie art. 90 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej w ten sposób, że upoważnił Ministra Sprawiedliwości, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych do wydania rozporządzenia określającego wysokość, szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. W oparciu o ustawową delegację zawartą w art. 90 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej Minister Sprawiedliwości w dniu 24 czerwca 2003r. wydał rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 132, póz. 1235), natomiast przed jego wydaniem podstawą do orzekania w sprawie pomocy finansowej dla funkcjonariuszy Służby Więziennej stanowiły jedynie przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej, a w szczególności jej art. 90 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Z brzmienia tego artykułu nie sposób wywieść, jak to uczyniły organy orzekające w tej sprawie, iż złożenie wniosku o przyznanie tej formy pomocy po nabyciu lokalu mieszkalnego stoi na przeszkodzie w skorzystaniu z tej pomocy, gdyż w chwili składania wniosku potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza zostały już zaspokojone. Taka interpretacja cytowanego artykułu spowodowałaby, że w każdym przypadku w chwili złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej funkcjonariusz miałaby już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdyż dokumentując zaspokojenie swoich potrzeb wcześniej sporządzonym aktem notarialnym byłby już posiadaczem lokalu mieszkalnego. Trudno natomiast uznać, że racjonalny ustawodawca konstruując ten przepis miał na uwadze zawsze wcześniejsze zawieranie umów przedwstępnych nabycia lokali mieszkalnych czy domów jednorodzinnych aby uprawnieni funkcjonariusze mogli skorzystać z tej formy pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Z uwagi na powyższe Sąd nie może zgodzić się z oceną organów w tej sprawie, iż funkcjonariusz nabywający lokal mieszkalny w dniu 25 lipca 2002r., nie ma prawa do wystąpienia o przyznanie pomocy finansowej na ten cel tylko z tego powodu, że wniosek w tej sprawie składa w dniu 4 października 2002r., skoro ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że wniosek złożony został w związku z nabyciem lokalu właśnie w dniu 25 lipca 2002r. (vide wyrok NSA z dnia 4 lutego 2000r. sygn. akt I SA 324/99, niepublikowany). Nadto wyjaśnić należy, iż zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego dotyczące wskazania błędnej podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, bowiem w sytuacji gdy rozstrzygnięcie zostało oparte na nieobowiązujących przepisach - zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości - właściwą podstawą do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego byłoby wskazanie, iż decyzja wydana została bez podstawy prawnej tj. art. 156 § l pkt 2 Kpa. Na uwzględnienie zasługują także kolejne zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania przepisów dotyczących weryfikacji decyzji w trybie stwierdzenia ich nieważności. Rozpatrując sprawę ponownie organy administracyjne będą miały na uwadze, rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 132, póz. 1235). W tych warunkach Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca narusza przepisy postępowania administracyjnego i prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § l pkt l lit "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm) orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 tejże ustawy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 wyżej powołanej ustawy.