I SA 1402/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Romualda Gumińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2004 r., sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego: I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta z dnia "[...]" r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 4 marca 2002r. Nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję Zarządu Miasta z 22 listopada 2002r. Nr "[...]" w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za 2002r. w kwocie 19.968 zł z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w B. przy ul. "[...]". W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że Zarząd Miasta B. decyzją, o której wyżej mowa, ustalił od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dodatkową opłatę roczną w kwocie 19.968 zł za niedotrzymanie terminu rozpoczęcia zabudowy działki nr 134/4 o powierzchni 2.118 m2 położonej w B. przy ul. "[...]". Wyjaśniono, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta w użytkowanie wieczyste w celu zabudowy jej budynkiem administracyjnym stosownie do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego. Użytkownik wieczysty przyjął na siebie obowiązek rozpoczęcia zabudowy działki wskazanym budynkiem w ciągu 2 lat licząc od dnia zawarcia umowy tj. do dnia 14 stycznia 2000r. Nadto wskazano, że zarząd rozważał z urzędu możliwość przedłużenia terminu rozpoczęcia zabudowy działki przez ZUS lecz nie znalazł powodów dla takiego rozstrzygnięcia. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożył ZUS, w którym wniósł o uchylenie decyzji w części ustalającej dodatkową opłatę roczną oraz o wyznaczenie nowego terminu rozpoczęcia zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania. W myśl art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, możliwość wprowadzenia dodatkowych opłat rocznych za użytkowanie wieczyste uzależniona została w szczególności od niewykonania obowiązku rozpoczęcia lub zakończenia zabudowy gruntu w oznaczonym terminie. Poza tym ustalenie dodatkowej opłaty ma charakter decyzji uznaniowej i Zarząd Miasta B. mógł uwzględnić okoliczność zmiany użytkownika wieczystego, gdyż w 1998r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa jednostka organizacyjna nabył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i dopiero w 2001 r. stał się jej użytkownikiem wieczystym, lecz nie miał takiego obowiązku. Stwierdzono, że wprawdzie ZUS nie występował wcześniej do Gminy B. z wnioskiem o przesunięcie terminu zabudowy działki lecz jej właściciel taką możliwość rozważał z urzędu i jej nie uwzględnił. Wyjaśniono, że podnoszone w odwołaniu okoliczności braku możliwości zabudowy nieruchomości we wskazanym umową terminie nie miały charakteru obiektywnych, gdyż przez cały czas nieruchomość była w posiadaniu ZUS. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł ZUS "[...]" podnosząc naruszenie interesu prawnego poprzez brak uznania przez organy administracji publicznej obiektywnego charakteru przeszkód, które uniemożliwiły terminową zabudowę działki. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji oraz wyjaśnił, że brak wyznaczenia dodatkowego terminu zabudowy nieruchomości narusza w istotny sposób jego interes prawny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo podano, że art. 62 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ustanawia kolejności w stosowaniu wobec użytkowników wieczystych niedotrzymujących terminu zabudowy nieruchomości gruntowych sankcji i nie uzależnia dopuszczalności ustalania dodatkowej opłaty rocznej od wcześniejszego wyznaczenia terminu dodatkowego. Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W związku z przeprowadzoną reformą sądownictwa administracyjnego sprawy, w których - jak w tym przypadku - skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sady administracyjne, na których obszarze właściwości mają siedzibę organy administracji publicznej, których działalność została zaskarżona (art. 97 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153 póz. 1271, ze zm). W niniejszej sprawie właściwym do rozpoznania skargi Dyrektora ZUS Oddział "[...]", działającego na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, ponieważ na obszarze jego właściwości ma siedzibę organ administracyjny, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie w całości. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. NR 153, póz. 1270). Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy w świetle materiału dokumentacyjnego sprawy, że decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja Zarządu Miasta B. z 22 listopada 2001 r. wydana została z naruszeniem art. 63 ust. l i 3 ustawy z dnia l sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. Nr 46, póz. 543, ze zm), jak również decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że materialnoprawną podstawą do żądania dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego stanowi art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z brzmienia tego przepisu wynika, że w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. l oraz w art. 62, mogą być ustalane dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkowników wieczystych, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8, działu II. W powołanym przepisie ustawodawca zawarł zastrzeżenie, iż dopiero po upływie terminów określonych w ustawie dopuszczalne jest ustalenie sankcji w postaci dodatkowej opłaty rocznej. Termin zabudowy nieruchomości w przedmiotowej sprawie został określony w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, zawartej w dniu 14 stycznia 1998r. W § 5 tej umowy zapisano, że użytkownik wieczysty zobowiązany jest rozpocząć budowę w terminie 2 lat, licząc od dnia zawarcia umowy i zakończyć w ciągu 5 lat. Nie budzi wątpliwości, iż zapis ten oznacza, że do dnia 14 stycznia 2000r. ZUS winien rozpocząć zabudowę działki, czego nie uczynił, a czego nie kwestionował w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego. Jednakże z art. 62 ust. 4 tej ustawy wynika, że ustalony umową termin może być i przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie może być dotrzymany z przyczyn niezależnych od niego, a nadto poza tymi dwoma terminami może być ustalony jeszcze termin dodatkowy - art. 63 ust. l ustawy. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że właściciel nieruchomości oddanej Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych "[...]" w użytkowanie wieczyste nie dokonał rozpatrzenia wniosku skarżącego w sprawie ustalenia dodatkowego terminu do rozpoczęcia zabudowy działki. Dokonując oceny brzmienia art. 63 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącego wyznaczania "dodatkowego terminu" z brzmieniem zapisu dotyczącego "terminu przedłużonego", o którym mowa w art. 62 ust. 4 ustawy stwierdzić należy, że wyznaczenie terminu dodatkowego może nastąpić tak na wniosek użytkownika wieczystego jak i samego właściciela nieruchomości, co jest wykluczone w odniesieniu do "terminu przedłużonego", który może być przesunięty jedynie na wniosek użytkownika wieczystego. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznał, że organ I instancji podejmując decyzję w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z urzędu rozważał możliwość wyznaczenia dodatkowego terminu lecz nie znalazł do takiego działania podstaw w okolicznościach faktycznych występujących po stronie skarżącego. Organ odwoławczy wprawdzie w tym kierunku prowadził postępowanie żądając dokumentu potwierdzającego stanowisko zarządu miasta w kwestii "przedłużenia terminu zabudowy działki Nr 134/4 położonej w B. przy ul. "[...]" lecz po otrzymaniu wyciągu z protokółu Nr "[...]" posiedzenia Zarządu Miasta B. z 22 listopada 2001 r. bezpodstawnie przyjął, że taka możliwość była rozważana, mimo że z treści zapisu protokołu nie wynika aby w tej kwestii dokonywano jakiegokolwiek ustalenia, co do nowego terminu zabudowy nieruchomości. Poza tym jak wskazano wyżej przedłużenie terminu zabudowy nieruchomości dopuszczone jest jedynie na wniosek złożony przez użytkownika wieczystego, którego w tej sprawie przed wydanie decyzji przez organ I instancji nie było. Nie do przyjęcia jest stanowisko, iż brak wzmianki w tym przedmiocie należy uznać za równoznaczne z negatywnym rozpatrzeniem takiego wniosku. Już tylko ta okoliczność skutkuje tym, że twierdzenia zawarte z decyzji będącej przedmiotem skargi i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji są gołosłowne, nie poparte żadnymi dowodami w sprawie, co powoduje naruszenie art. 7 i 77 Kpa. Nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że złożenie, na etapie odwoławczym, wniosku przez skarżącego w sprawie wyznaczenia dodatkowego terminu zabudowy nieruchomości, rodziło obowiązek rozpatrzenia tegoż wniosku przez właściwy organ, przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy w postępowaniu odwoławczym, gdyż od rozpatrzenia takiego wniosku uzależnione jest ustalenie dodatkowej opłaty za użytkowanie wieczyste. W tym zakresie jednoznacznie wypowiedział się NSA w wyroku z 22 marca 1993r. sygn. akt I SA 1382/92 opublikowany ONSA 1993r. 3, póz. 81. Wprawdzie właściciel nieruchomości w tej kwestii nie wypowiada się w drodze decyzji administracyjnej, jednakże postępowanie w sprawie będącej przedmiotem skargi uzależnione jest od stanowiska właściciela w sprawie i ustalenia terminu dodatkowego zabudowy nieruchomości. W aktach sprawy brak jest informacji potwierdzającej, że wniosek złożony przez skarżącego w odwołaniu został w jakikolwiek sposób rozpatrzony merytorycznie. Nie ma natomiast znaczenia w sprawie okoliczność, że ZUS wniosek w tym przedmiocie złożył dopiero na etapie postępowania odwoławczego, gdyż z utrwalonego orzecznictwa sądowoadminisracyjnego jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie strony zobowiązany jest do uwzględnienia wszelkich zmian stanu faktycznego jakie zaszły w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpatrywanym odwołaniem strony. Zwrócić należy uwagę także na fakt, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że dodatkowa opłata roczna wynosi l O % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalania opłaty za pierwszy rok. Brak jest zatem podstawy do określania tej opłaty w oparciu o aktualną wartość nieruchomości określoną przez rzeczoznawcę majątkowego, jak to uczyniono w sprawie. W tych warunkach Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § l pkt l lit "a" i lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm) orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji , w oparciu o art. 152 wyżej powołanej ustawy z uwagi na treść zaskarżonej decyzji.