I SA 2203/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas (sprawozdawca) Hanna Raszkowśka Irena Szczepkowska Renata Hermanowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2004 r., sprawy ze skargi S. J. i A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej: I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. J. i A. J. kwotę 30 zł (trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. 2 I SA 2203/02 UZASADNIENIE Zarząd Miasta O. decyzją z dnia 7 lutego 2002r. Nr "[...]" ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zobowiązując do jej uiszczenia współwłaścicieli tejże nieruchomości, S. J. oraz A. J. W uzasadnieniu decyzji podano, że ostateczną decyzją z dnia 9 listopada 1999r. Nr "[...]" wydaną przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarski Gruntami Urzędu Miasta w O. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta O., zatwierdzony został podział nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działki 1/14, 1/87, 1/89 w obrębie ewidencyjnym miasta O. nr 160. Działki te zostały podzielone na 28 nowych działek. W uzasadnieniu stwierdzono dalej, iż niewątpliwym jest, że wartość nieruchomości wzrosła ze względu na jej podział. Uzasadniając to stanowisko organ I instancji powołał się na operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ I instancji wskazał, że wartość nieruchomości przed podziałem została określona na 833.265,00zł, wskutek podziału wartość ta wzrosła do 873.739,00zł. Różnica wartości nieruchomości wynosiła więc 40.474,00zł. Od tej kwoty organ ustalił opłatę adiacencką, która zgodnie z uchwałą Nr "[...]" Rady Miasta O. wynosiła 30% różnicy wzrostu wartości nieruchomości z tytułu zatwierdzenia jej podziału. Wskutek tego organ ustalił opłatę adiacencką w kwocie 12.142,20zł. Jako podstawę prawną wydanej decyzji przytoczono art. 98 ust. 4 oraz art. 146 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 46, póz. 543 ze zm.). Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli S. J. i A. J., zarzucając naruszenie procedury administracyjnej, poprzez ograniczenie praw strony przejawiające się w braku możliwości zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym, co w konsekwencji uniemożliwiło odniesienie się do ustalonej tam wartości gruntów. Podniesiono także, że podział nieruchomości nie wpłynął na zwiększenie jej wartości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 21 czerwca 2002r. Nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, że zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Zarząd Miasta O. miał prawo decyzją ustalić opłatę adiacencką we wskazanej wysokości. Wzrost wartości nieruchomości został ustalony na podstawie opinii rzeczoznawców, która to opinia, w ocenie organu odwoławczego, była rzetelna i sporządzona zgodnie z przepisami. Organ II instancji podniósł również, odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury administracyjnej, że organ administracji I instancji nie miał obowiązku doręczania stronom postępowania kserokopii operatu szacunkowego. Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli S. J. oraz A. J. W skardze podważyli wiarygodność sporządzonej przez rzeczoznawców wyceny nieruchomości podnosząc, że faktyczna cena sprzedaży gruntów jest niższa niż szacunkowa cena wskazana w wycenie. W skardze powtórzono także zarzut dotyczący uniemożliwienia przez organ I instancji zapoznania się przez strony z aktami sprawy. Zarzucono wreszcie organom obu instancji, iż w trakcie postępowania administracyjnego, nie rozważyły one wnikliwie całości materiałów sprawy. Wskazano, że wydając decyzję nie uwzględniono umowy Nr "[...]" z dnia 12 maja 1994r. oraz ugody z dnia 24 kwietnia 1995r. znajdujących się w aktach administracyjnych. Strony podniosły, że umowy te wykluczają możliwość naliczania w stosunku do nich opłat adiacenckich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło ojej oddalenie. Organ odwoławczy wskazał, że niezasadny jest zarzut skargi, co do braku możliwości zapoznania się przez skarżących z operatem szacunkowym. Kolegium podniosło, że skarżący nie tylko mieli możliwość zapoznania się operatem, ale z operatem tym się zapoznali. Organ II instancji wskazał także, że nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi dotyczący zawyżenia w opinii rzeczoznawców cen gruntu po podziale, w stosunku do cen rynkowych, przywołując w odpowiedzi na skargę porównanie cen z operatu szacunkowego z cenami działek zbytych przez skarżących w 2001 r. Kolegium nie podzieliło także stanowiska skarżących, co do samej zasady naliczania opłat adiacenckich, nie uznało mianowicie argumentu, że możliwość naliczenia opłat została wyłączona przez wskazaną wyżej umowę i ugodę. Organ podniósł, że zawarte w umowie wyłączenie możliwości naliczenia opłat adiacenckich (§ 3 pkt l lit. b umowy), dotyczy jedynie opłaty adiacenckiej, z tytułu uczestnictwa w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych. Wspomniane wyłączenie nie dotyczyło natomiast, opłaty adiacenckiej o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. opłaty należnej na rzecz gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z powodu jej podziału. Uzasadniając to stanowisko organ wskazał, że opłata ta została wprowadzona do obrotu prawnego dopiero z dniem l stycznia 1998r., dlatego też wyłączenie znajdujące się w umowie nie mogło mieć zastosowania do opłaty z tego tytułu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie z art. 97 ust. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepi- sy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.). Wskazać należy, że stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wyłącznie z punktu widzenia jej legalności, a więc z punktu widzenia jej zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu lub czynności. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie ustosunkował się do mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, mianowicie umowy i ugody zawartej przez skarżących z Gminą O. w 1994r. i 1995r., z których jednoznacznie wynika zobowiązanie Gminy do nieroszczeni tytułu do pobierania opłat adiacenckich od inwestora. W świetle tych dokumentów wyjaśnienia wymaga zasadność ustalenia opłaty adiacenckiej, zwłaszcza w kontekście fakultatywności tego ustalenia, wynikającego z treści art.98 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten bowiem zezwala wójtowi gminy, ewentualnie odpowiednio burmistrzowi lub prezydentowi na ustalenie opłaty adiacenckiej w określonej wysokości, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Ustawodawca we wskazanym przepisie posłużył się jednak sformułowaniem "wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu". Oznacza to, że choć niewątpliwie wskazany przepis należy do przepisów o charakterze administracyjnoprawnym, to jednak w tym konkretnym przypadku, od woli odpowiedniego organu gminy wyrażonej na zewnątrz w formie decyzji, zależy czy opłata adiacencka zostanie nałożona na właściciela nieruchomości, czy też nie. Do powyższej ustawy nie wprowadzono jednocześnie kryteriów, którymi organ administracji winien kierować się przy podejmowaniu decyzji, czy powyższa opłata winna być wniesiona, czy też właściciel nieruchomości może być z niej, po spełnieniu określonych przesłanek, zwolniony. Ustawa zawiera jedynie kryteria oznaczające kiedy w ogóle powstaje prawna możliwość żądania opłaty adiacenckiej, w jakim terminie organ może jej żądać oraz kryteria odnoszące się do wysokości opłaty. Dokonana wyżej wykładania oznacza, że gmina może bądź w ogóle zrezygnować z pobierania opłat adiacenckich z tytułu podziału nieruchomości, bądź też może opłaty tej nie pobierać od konkretnego właściciela z tytułu dokonania podziału jego nieruchomości. Zaskarżona decyzja nie ustosunkowuje się do zawartej przez skarżących i gminę umowy, zawierającej zrzeczenie się przez gminę uprawnienia do ustalenia opłaty adiacenckiej, a to z kolei wskazuje na nieroz-patrzenie całego materiału dowodowego i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co powoduje, iż zaskarżona decyzja podjętą została z naruszeniem art. 7 i 77 kpa. Stwierdzenie to jest tym bardziej uzasadnione, zważywszy na fakt, iż po wniesieniu przez skarżących odwołania Wydział Mienia i Geodezji złożył do Zarządu Miasta wniosek o rozważenie możliwości uwzględnienia odwołania, właśnie z uwagi na łączącą strony umowę. Wniosek ten przez Zarząd Miasta nie został co prawda uwzględniony, ale tym bardziej ustosunkowanie się do wskazanych wyżej okoliczności winno znaleźć się w uzasadnieniu organu II instancji, skoro same organy zajmowały rozbieżne stanowiska co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wnikliwie przeanalizować skutki zawartej w 1994r. umowy między skarżącymi a Gminą O. w kontekście możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej, mając także na uwadze zapis § 4 pkt 2 umowy, odsyłający w sprawach nieuregulowanych do przepisów ustaw szczególnych, właściwych dla przedmiotu sprawy. Rozważenia bowiem wymaga czy takimi przepisami nie są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika jedynie możliwość a nie obowiązek ustalenia opłaty adiacenckiej, zwłaszcza wobec zrzeczenia się jej pobierania w umowie. Odniesienie się do treści powyższej umowy oraz ugody dopiero w odpowiedzi na skargę nie może zostać uznane za wypełnienie dyspozycji art. 107§3 kpa, gdyż wskazane w tym przepisie przesłanki spełniać winno uzasadnienie decyzji, a nie inne pisma. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny z mocy art. 145§1 pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję, jako naruszająca przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 powołanej wyżej ustawy w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 zezm.).