I SA 264/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor Protokolant Zbigniew Rausz (sprawozdawca) Zbigniew Ślusarczyk Beata Jezielska Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2004 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie nakazania zmniejszenia hałasu: - oddala skargę. 2 I SA 264/03 Uzasadnienie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z 6 listopada 2002 r. Nr "[...]" nakazującej P.H.U. B zmniejszenie hałasu w czasie prowadzenia działalności rozrywkowej w sali kina przy "[...]" w G., decyzją z 27 listopada 2002 r. Nr "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i ustalił nowy termin wykonania zaleceń na 30 grudnia 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że PHU B prowadząc działalność rozrywkową w sali kina przy "[...]" w G. stosuje urządzenia nagłaśniające, które jak wykazały pomiary powodują, że poziom hałasu w mieszkaniu R. K. przekracza wartość dopuszczalną określoną w normie "[...]" przywołaną w zarządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 12.III. 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (MP Nr 19 póz. 231). Nadmierny hałas przenikający do pomieszczeń mieszkalnych może wpływać niekorzystnie na ogólny stan zdrowia i samopoczucie mieszkańców. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznając słuszność decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. wydanej z powodu naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz uciążliwości, jakie związane są z nadmiernym hałasem, nie znajduje podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i wstrzymanie działalności w zakresie organizowanych dyskotek przez Przedsiębiorstwo B. Termin określony w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. jest zbyt odległy jak na uciążliwości związane z nadmiernym hałasem. Z tego względu organ wojewódzki dokonał zmiany terminu na dzień 30. XII.2002 r., do którego Przedsiębiorstwo musi podjąć działania skutkujące obniżeniem poziomu hałasu w mieszkaniu R. K. poniżej wartości określonej w normie. Na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. skargę do NSA w W-wie wniósł R. K. Skarżący domagał się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez zarządzenie wstrzymania działalności w zakresie organizowanych dyskotek przez PHU B w sali kina przy "[...]" w G. W budynku kina w G. znajduje się mieszkanie, w którym R. K. zamieszkuje wraz z rodziną od lat 60-tych. Skarżący był pracownikiem kinematografii od lat 60 tych do chwili likwidacji działalności w/w kina, co miało miejsce w 1990 r. Mieszkanie otrzymał od swego ówczesnego pracodawcy. Właścicielem obiektu jest C w W., w którego imieniu zarządza nim obecnie D w B. Od 1990 r. zarządzający wynajmuje względnie oddaje w dzierżawę obiekt kina osobom fizycznym, które prowadzą działalność gospodarczą. Prawie każdy z nich a od 1994 r. każdy w ramach swojej działalności gospodarczej prowadzi działalność dyskotekową w obiekcie kina wytwarzając ponadnormatywny hałas, rezonans mechaniczny, dym i inne uciążliwości, które przenoszone są na mieszkanie skarżącego. Zdrowie i życie rodziny R. K. są wskutek tego zagrożone. W tej sprawie toczyły się już postępowania administracyjne i sądowe w tym również i przed NSA w B. i W. Były też interwencje policji i straży pożarnej. Użytkownicy kina byli karani przez Kolegia d/s Wykroczeń a później przez Sąd Grodzki. Użytkownicy wymierzane kary wkalkulowali w koszty działalności powołanych przez siebie firm, co oznacza, że kary w istocie ponoszą ich klienci. Swoją działalność prowadzą bez wymaganych prawem zezwoleń właściwych organów administracji. Wydanej przez organ inspekcji sanitarnej decyzji trudno byłoby odmówić słuszności gdyby problem wystąpił po raz pierwszy, ale tak nie jest. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi podnosząc nadto, że nie znalazł przesłanek do wydania decyzji w sprawie wstrzymania działalności PHU B i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie bowiem z art. 27 ust 2 ustawy z 14. III. 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90 póz. 575 z póz. zm.) jedynie w przypadku, gdy naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy czy zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, a decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Jednakże do zastosowania tego przepisu nie wystarczy jedynie naruszenie wymagań higienicznych lub zdrowotnych określonych w obowiązujących przepisach lub decyzjach, musi, bowiem również wystąpić skutek w postaci bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Samo naruszenie wymagań higienicznych lub zdrowotnych bez wystąpienia tego skutku rodzi obowiązek wydania decyzji z art. 27 ust l ustawy o PIS, nakazującej usunięcie uchybień w ustalonym terminie - co też w przedmiotowej sprawie zostało uczynione. PWIS w O. nie przychylił się do wniosku PHU B z 20.11.2003 r. o przedłużenie terminu do wykonania zaleceń do 31.V.2003 r. Z kolei PPIS w O. na skutek nie wykonania przez PHU B zaleceń w terminie określonym w decyzji PWIS wszczął przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne w administracji i nałożył grzywnę w celu przymuszenia. PWIS nie posiada natomiast kompetencji do wydania decyzji w sprawie zaniechania działalności rozrywkowej. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z 3 IV 1997 r. "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W związku z postanowieniami art. 97 § l ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1271 z póz zm.) właściwym obecnie do rozpoznania sprawy ze skargi R. K. jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z 6 listopada 2002 r. Nr "[...]" podstawę prawną ich wydania z zakresu prawa materialnego stanowiły przepisy art. 27 ust l ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90 póz. 575 z póz zm.) oraz zarządzenia Ministra Zdrowa i Opieki Społecznej z 12 marca 1996 r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, wydzielonych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (MP Nr 19 póz. 231) przy czym w zasadzie podstawę do przyjętych w tych decyzjach rozstrzygnięć stanowiły przepisy powołanego zarządzenia wskazujące dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez urządzenia i instalacje w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi. Według poprzednio obowiązującej ustawy Konstytucyjnej z 17.X. 1992 r. minister mógł wydawać zarządzenia w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień (art. 56 ust 2). Zarządzenia w świetle poprzednio obowiązujących zasad konstytucyjnych stanowiły źródło prawa. W dniu 17.X.1997 r. weszła w życie ustawa z dnia 2.IV 1997 r. -Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja jest najważniejszym aktem prawnym w systemie prawa i inne akty muszą być z nią zgodne. Konstytucja z 1997 r. przyjmuje przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego przez przyjęcie i wyliczenie form aktów normatywnych oraz podmiotów upoważnionych do ich wydania. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 28.VI.2000 r. sygn. K 25/99 (OTK z 2000 r. Nr 5 póz. 141) jednoznacznie przyjął, że Konstytucja stanowi zamknięty system źródła prawa powszechnie obowiązującego. Według art. 87 Konstytucji źródłami prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast art. 93 ust l Konstytucji stanowi, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny. Normy aktu prawa wewnętrznego mogą zaś obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt (art. 93 ust l Konstytucji). Akty te natomiast nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust 2). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 10.VII. 2001 sygn. akt P 4/00 (OTK z 2001 r. Nr 5 póz. 126) stwierdził, że zarządzenia nie utraciły automatycznie - z chwilą wejścia w życie Konstytucji - mocy prawnej. " Akty te nadal obowiązują do czasu dostosowania ich do przewidzianego w Konstytucji systemu źródeł prawa w drodze legislacyjnej lub w procesie wykładni i stosowania prawa". Zarządzenia nie stanowią zaś źródła powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym nie mogą stanowić podstawy prawnej wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych. - w tym decyzji nakładających na obywateli obowiązki. Organy administracji publicznej, bowiem zgodnie z art. 6 Kpa działają na podstawie przepisów prawa to jest prawa powszechnie obowiązującego, a takim nie są jak zaznaczono zarządzenia. Oznacza to, że powołane w podstawie prawnej dla wydanych w tej sprawie decyzji (organu I i II instancji) zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 12.III.1996 r., o którym wyżej mowa nie mogło stanowić podstawy prawnej zawartych w tych decyzjach rozstrzygnięć. Podstawę prawną wydania decyzji w tej sprawie mógł stanowić tylko art. 27 ust l ustawy z 14.III.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale w tym przypadku byłaby to podstawa niepełna. Przepis ten stanowi, bowiem, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Rzecz w tym, że ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie podaje, kiedy mamy do czynienia z naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Przewidziany nią w art. 27 sposób działania organów inspekcji sanitarnej ma miejsce wówczas, gdy już stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Natomiast, kiedy dochodzi do naruszenia omawianych przesłanek regulują odrębne przepisy. I tak jak chodzi o poziom dopuszczalnego hałasu emitowanego przez urządzenia i instalacje w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi to kwestię tę regulował § 5 powołanego zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 12.III. 1996 r. stanowiąc, że dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez urządzenia i instalacje w pomieszczeniach określa Polska Norma PN-B-02151/02. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. stwierdził na podstawie pomiarów natężenia dźwięku dokonanych w dniu 13.VIII.2002 r. w porze nocnej w mieszkaniu skarżącego, że nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu określonego w Polskiej Normie powołanej w w/w zarządzeniu i stąd uznał, że wystąpiły okoliczności do zastosowania w tym przypadku postanowień art. 27 ust l ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Jest to stanowisko błędne, ponieważ jak zaznaczono przepisy omawianego zarządzenia nie stanowiły źródła powszechnie obowiązującego prawa, tym samym nie mogły być podstawą do ustalenia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji na podstawie art. 27 ust l cytowanej ustawy. W świetle postanowień ustawy z 3.IV.1993 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 55 póz. 251 z póz. zm.) oraz przepisów wykonawczych do niej, stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne chyba, że norma zostanie powołana w ustawie lub gdy minister w sprawach należących do jego właściwości skorzysta z możliwości wprowadzenia w drodze rozporządzenia takiego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie Minister Zdrowia i Opieki Społecznej wydał w oparciu o art. 11 ust l ustawy z 7.VII.1994 r. - Prawo budowlane zarządzenie z 12.III.1996 r., w którym w § 5 w kwestii dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez urządzenia i instalacje w pomieszczeniach odwołał się do wskazanej w nim Polskiej Normy. Gdyby Minister uczynił to w rozporządzeniu, - które zgodnie z Konstytucją stanowi źródło prawa, - do czego jest uprawniony w art. 149 ust 2 Konstytucji to wówczas postanowienia Polskiej Normy stanowiłyby obowiązujące prawo, którego naruszenie pociągałoby za sobą określone konsekwencje prawne. Powyższe prowadzi do wniosku, że decyzje organów obu instancji wydane w tej sprawie zostały z naruszeniem prawa. Sąd jednak nie uchylił tych decyzji mając na uwadze treść przepisu art. 134 § 2 ustawy z 30.VIII. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. Póz. 1270 z póz zm) stanowiącego, że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd nie stwierdził iżby zachodziły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I ej instancji stanowiłyby niewątpliwie orzeczenie na niekorzyść skarżącego Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 w związku z art. 134 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił.