I SA 2849/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz Sędziowie WSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk Katarzyna Matczak (Spr.) Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2004 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie utraty uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego: I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją , decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia "[...]" r. Nr "[...]" II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego kwotę lO zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego III. stwierdza, że decyzja zaskarżona nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia 11 października 2002r. Nr "[...]" Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia 29 sierpnia 2002r. Nr "[...]" stwierdzającą utratę uprawnień przez asp. sztab. P. M. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 31 maja 1998r. do 29 lutego 2000r. i zobowiązującą ww. do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu w kwocie 5.272,50 zł za okres od 31 maja 1998r. do 29 lutego 2000r. W uzasadnieniu wskazano, iż Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w O. decyzją z dnia 22 maja 2000r. Nr "[...]" stwierdził brak uprawnień do pobierania przez P. M. w okresie od 31 maja 1998r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na skutek złożonego odwołania Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. kolejnymi decyzjami z dnia 31 lipca 2000r. oraz 7 września 2000r. o numerach odpowiednio: Nr "[...]", Nr "[...]" i Nr "[...]" utrzymał tę decyzję w mocy, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2002r. sygn. akt "[...]" uchylił decyzję organu odwoławczego Nr "[...]" z dnia 7 września 2000r. z powodu braku uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia. Po otrzymaniu akt sprawy Komendant Wojewódzki PSP w O. decyzją Nr "[...]" z dnia 24 czerwca 2002r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji nakazując przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a w szczególności dokładne ustalenie czasu dojazdu przez zainteresowanego z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Organ pierwszej instancji formalnie wszczął postępowanie w dniu 2 sierpnia 2002r. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w toku którego ustalił, że P. M. w okresie od 31 maja 1998r. do 29 lutego 2000r. zamieszkiwał w G. przy "[...]", natomiast miejscem jego pełnienia służby była Komenda Powiatowa PSP w O. /pierwotnie Komenda Rejonowa/ przy ul. "[...]". Organ ustalił w toku oględzin i pomiarów odległości od przystanków autobusowych zlokalizowanych w G. w odniesieniu do miejsca zamieszkania skarżącego i w O. od przystanków tam zlokalizowanych w odniesieniu do położenia komendy, iż za najbliższy i najdogodniejszy przystanek autobusowy należy uznać ten położony przy "[...]" w G., jako najbliższy miejsca zamieszkania strażaka, zaś przy ul. "[...]" - Dworzec PKS w O., jako najbliższy miejsca pełnienia służby. Wobec tych ustaleń czas dojazdu liczony pomiędzy wskazanymi przystankami, a nie jak podawał w swoich oświadczeniach mieszkaniowych P. M. wynosił w okresie od 31 maja 1998r. do 29 maja 1999r. l godzinę i 48 minut oraz w okresie od 30 maja 1999r. do 27 maja 2000r. l godzinę 50 minut, zgodnie z posiadanymi potwierdzonymi rozkładami jazdy autobusów PKS. Czas przejazdu jest zatem faktycznie krótszy niż podawany przez skarżącego pomiędzy przystankami skrajnymi w G. i O. Wyjaśniono, iż podstawę podjętego rozstrzygnięcia stanowi art. 78 i art. 74 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej zgodnie z którymi równoważnik pieniężny przysługuje, jeżeli strażak lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej. Przez miejscowość pobliską uważa się natomiast miejscowość, od której czas dojazdu, publicznymi środkami transportu określonymi w rozkładzie jazdy, z miejsca pełnienia służby do miejsca zamieszkania, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, przy czym jeżeli istnieją różne możliwości dojazdu, do obliczenia czasu przejazdu przyjmuje się czas jazdy ze stacji /przystanku/ o najdogodniejszym połączeniu. Organ uznał, że podawane w oświadczeniach z dnia 12 października 1998r., 12 lipca 1999r. i 14 października 1999r. przez P. M. czasy dojazdu nie odpowiadaj ą prawdzie, gdyż podawały one czas przejazdu wynoszący ponad 2 godziny, natomiast faktyczny czas dojazdu jest krótszy. Z uwagi na powyższe okoliczności zasadne jest żądanie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu. Od powyższej decyzji P. M. wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 74 ust.4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz § 11 ust. l rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom PSP równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz.U. Nr 15, póz. 67) poprzez przyjęcie, że wprowadził w błąd pracodawcę składając oświadczenie o najdogodniejszym dla siebie dojeździe z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Poza tym załączył oświadczenia osób, które razem z nim dojeżdżały do O. z przystanku położonego w G. przy Dworcu PKP. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że jest ona prawidłowa. Wyjaśniono, iż nie sposób podzielić zarzutów odwołującego, bowiem brak jest racjonalnego uzasadnienia dla uznania trzykrotnie dłuższej drogi pokonywanej /rzekomo/ przez zainteresowanego jako najdogodniejszej dla niego z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Z tego też powodu podawane przez niego w oświadczeniach czasy przejazdu nie były czasem jazdy od i do stacji o najdogodniejszym połączeniu w rozumieniu art. 74 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia § 11 ust. l cytowanego wyżej rozporządzenia, skoro bowiem ustalono, że złożone oświadczenia zawierały nieprawdziwe dane co do rzeczywistego czasu przejazdu w obie strony, to bezwzględnym wymogiem tego przepisu jest orzeczenie przez właściwy organ o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Dodatkowo podniesiono, iż okres nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ustalono, od daty zmiany w dniu 31 maja 1998r. rozkładu jazdy PKS do dnia, w którym skarżący zaprzestał pobierać ten równoważnik. Na powyższą decyzję P. M. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie w całości. Zdaniem skarżącego przeprowadzone postępowanie narusza konstytucyjną gwarancję równości wszystkich obywateli wobec prawa oraz zasad współżycia społecznego, jak również narusza przepisy postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że do miejsca pełnienia służby dojeżdżał z innym kolegą, w którego przypadku sprawa o zwrot pobranego równoważnika pieniężnego została umorzona. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w O. wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji nigdy nie wydawał decyzji o umorzeniu postępowania w podobnej sprawie. Stąd zarzut o naruszeniu zasady konstytucyjnej równości wobec prawa jest niezasadny. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271, ze zm) na skutek reformy sądownictwa administracyjnego skargi wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. NR 153, póz. 1270). Skarga jest uzasadniona, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Materiał dokumentacyjny sprawy wskazuje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia 29 sierpnia 2002r. zostały wydane z naruszeniem prawa. Na wstępie wyjaśnić należy, iż przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 88, póz. 400, zze zm) oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom PSP równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz.U. Nr 15, póz. 67) stanowią materialnoprawną podstawę do udzielania funkcjonariuszowi straży pożarnej pomocy mieszkaniowej w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Art. 78 ust. l ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej stanowi, że strażakowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej. Pojęcie miejscowości pobliskiej zostało natomiast zdefiniowane w art. 74 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym jest to miejscowość, do której czas dojazdu publicznym i środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stancji/przystanku/ najbliżej miejsca pełnienia służby do stacji /przystanku/ najbliżej miejsca zamieszkania. Do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji /przystanku/ w obrębie miejscowości, z której strażak dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Jeżeli zaś w miejscowości, o której mowa wyżej, istnieją różne możliwości dojazdu, do obliczenia czasu przyjmuje się czas jazdy ze stacji /przystanku/ o najdogodniejszym połączeniu - ust. 4 art. 74 ustawy. W oparciu o wyżej wskazane przepisy podzielić należy stanowisko obydwu organów orzekających w tej sprawie, że przystankiem najdogodniejszym dla strażaka będzie przystanek położony najbliżej miejsca jego zamieszkania i miejsca pełnienia służby. Jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w § 11 ust. l pkt l lub 2 powołanego wyżej rozporządzenia, bowiem kwoty wypłaconych równoważników pieniężnych za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub za brak lokalu mieszkalnego podlegają zwrotowi w razie ich nienależnego pobrania na skutek: l/ podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, o którym mowa w § 10 ust.l, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tych równoważników lub ich wysokość, 21 niewykonania obowiązku, o którym mowa w § 10 ust.2 tj. nie poinformowanie o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu lub za brak lokalu mieszkalnego, albo na ich wysokość. Z materiału dokumentacyjnego sprawy nie wynika, aby przedłożone oświadczenia mieszkaniowe z dnia l stycznia 1998r. wraz z oświadczeniem z dnia 5 października 1998r, oświadczenie mieszkaniowe z dnia l stycznia 1999r. wraz z oświadczeniami z dnia 12 lipca 1999r.i 14 października 1999r. oraz oświadczenie mieszkaniowe z dnia l stycznia 2000r. dotknięte były wadą, o której mowa w § 11 ust. l pkt l rozporządzenia. We wszystkich składanych oświadczeniach mieszkaniowych skarżący wykazywał stosownie do wymogu przewidzianego w pkt. 2 tego druku, że czas dojazdu z miejsca pełnienia służby do miejscowości w której posiada mieszkanie wynosi 2 godziny i 12 minut w odniesieniu do oświadczenia z 1998r., zaś w dodatkowym oświadczeniu dotyczącym tego roku napisał, że "czas pokonywania drogi G. – O. i O. – G. od przystanków skrajnych wynosi 2 godziny i 2 minuty". Takie same zapisy zostały zamieszczone w oświadczeniu mieszkaniowym za 1999r oraz dodatkowym oświadczeniu z dnia 12 lipca 1999r. Dopiero w dodatkowym oświadczeniu z dnia 14 października 1999r. skarżący podał, "że czas pokonywania trasy G. – O. i O. – G. do przystanków najbliżej, nąjdogodniej położonych miejsca zamieszkania i pracy wynosi 2 godziny i 5 minut." Te same dane zostały zawarte w oświadczeniu mieszkaniowym za 2000r. W oparciu o takie zapisy zawarte w składanych oświadczeniach brak jest podstawy do postawienia im zarzutu, że są nieprawdziwe. Wszystkie bowiem informacje złożone w tych oświadczeniach są zgodne z prawdą, co potwierdzone zostało również przez pracownika PPKS w S. Placówki Terenowej w O., odnośnie podawanych czasów przejazdów autobusu PKS pomiędzy stacjami skrajnymi G. - O. Natomiast zupełnie inną kwestią jest obowiązek zweryfikowania przez organ przyznający równoważnik pieniężny za brak lokalu w toku postępowania administracyjnego po złożeniu wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu, czy przedstawiony w oświadczeniach czas przejazdu pomiędzy przystankami skrajnymi, na co wskazywał wyraźnie skarżący, jest dla niego czasem przejazdu pomiędzy przystankami o najdogodniejszym położeniu w rozumieniu art. 74 ust. 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a zatem ustalenie czy strażak posiada uprawnienie do tego równoważnika. Nie do przyjęcia jest natomiast sytuacja, w której następuje przerzucenie skutków zaniechania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie na strażaka przyjmując, że złożone przez niego oświadczenie jest nieprawdziwe w rozumieniu § 11 ust. l pkt l cytowanego rozporządzenia. Oświadczenie to zawiera prawdziwe informacje lecz nie oceniono ich w kontekście zapisów ustawy o PSP tj. art. 74 ust. 3 i 4 ustawy. W tym miejscu wskazać należy, iż uprawnieniem i obowiązkiem organu przyznającego równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego było przeprowadzenie postępowania w zakresie wyjaśnienia, czy czas przejazdu autobusu pomiędzy przystankami skrajnymi w O. i G., jest najdogodniejszym dojazdem dla skarżącego. Postępowanie w tym zakresie winno poprzedzać decyzję Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia 19 maja 1998r. Nr "[...]" w sprawie przyznania P. M. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz decyzji Komendanta Powiatowego PSP w O. z dnia 22 września 1999 r. Nr "[...]" w tej samej sprawie, skoro zaś wydanie decyzji nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego to zostało ono przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tych warunkach Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca narusza przepis prawa materialnego tj. § 11 ust. l rozporządzenia z dnia 10 stycznia 1998r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad (....) (Dz.U. Nr. 15, póz. 67), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § l lit "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm) orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 tejże ustawy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 wyżej powołanej ustawy . \